Dyktatura Bizancjum

W Szwecji każdy obywatel może przez telefon dowiedzieć się, jakie dochody w deklaracji podatkowej umieścił premier, lider opozycji, burmistrz, mer, a nawet szef i sąsiad oraz jakie dochody mieli członkowie ich rodzin. W Polsce żadnej z tych informacji nie uzyska się nie tylko przez telefon, ale w żadnej innej formie. Urząd skarbowy odeśle nas do samych zainteresowanych.

Jeśli nawet politycy ujawnią własne dochody, to w wypadku członków rodzin zdecydowana większość zasłoni się ustawą o ochronie danych osobowych. W Wielkiej Brytanii każdy obywatel może się dowiedzieć, ile szef rządu czy minister wydaje na kształcenie dzieci lub sprzęt wędkarski bądź jak wygląda jego mieszkanie. W Polsce przedstawiciele władzy mają prawo odmówić takich informacji. Te przykłady pokazują różnicę między państwem przejrzystym a zamkniętym: w pierwszym obywatele wiedzą o władzy wszystko, w drugim - wiedza ta jest ściśle reglamentowana bądź wręcz utajniana. "Bez wiedzy o rządzących i przejrzystości rządzenia opinia publiczna jest ślepa i bezwolna, a władza cyniczna i samowolna" - napisał Jürgen Habermas, niemiecki socjolog i filozof w pracy "Przemiany opinii publicznej".
Nieprzejrzyste państwo to spadek po carskiej Rosji, gdzie można było odmówić każdej informacji, gdzie nie było obowiązku uzasadniania decyzji, a za uporczywe domaganie się informacji można było trafić do więzienia. Ten system został jeszcze rozwinięty w Rosji Sowieckiej. Model rosyjski jest zresztą wierną kopią państwa bizantyjskiego - nie tylko całkowicie nieprzejrzystego, ale wręcz kanonizowanego. Państwo to - jak pisze prof. Richard Pipes, amerykański historyk i politolog - funkcjonowało samo dla siebie, a obywatel był tylko "mierzwą historii", nie miał więc prawa niczego wiedzieć i niczego się domagać. Bizancjum nosiło jednak w sobie gen samozagłady - z powodu "totalnego przeregulowania i monstrualizacji aparatu państwowego".

Skandynawski standard, czyli jawność bez granic
W państwie przejrzystym - bliskie ideału są na przykład Dania, Finlandia, Szwecja, Norwegia czy Holandia - można prześledzić drogę każdego publicznego grosza. Jest to dla inwestorów równie ważne, jak poziom wzrostu gospodarczego, wysokość deficytu czy kurs krajowej waluty. W badaniach Transparency International zajmujemy dopiero 44. miejsce pod względem "poziomu skorumpowania życia społecznego" (ranking obejmuje 91 krajów), co de facto oznacza ocenę przejrzystości państwa. W zestawieniu tym najlepiej wypadają wspomniane państwa skandynawskie, gdzie obywatele mają nawet dostęp do niektórych danych z zakresu wojskowości.
W Szwecji urzędnik, który odmówi obywatelowi dostępu do informacji, płaci z tego tytułu odszkodowanie. Reguły przejrzystości dotyczą także rodzin królewskich, nawet jeśli tylko w niewielkim stopniu są one utrzymywane z publicznej kasy. Poddany duńskiej królowej Małgorzaty II, holenderskiej Beatrix czy norweskiego władcy Haralda V może na internetowych stronach znaleźć informacje o wszystkich wydatkach dworu: za ile kształcą się lub ile zarabiają królewskie dzieci, ile wydano na kwiaty czy wodę sodową itd. Otrzyma też odpowiedź na każde pytanie wysłane pocztą zwykłą lub elektroniczną. Podobne standardy dotyczą administracji państwowej: obywatele mają wgląd w całą korespondencję urzędową, jawne są wszystkie przetargi czy konkursy ofert.
W budynku holenderskiego Ministerstwa Ochrony Środowiska wszystkie ściany są ze szkła, co symbolizuje pełną przejrzystość działania resortu. W Belgii obywatel uzyska kopię każdego dokumentu urzędowego, a nawet może wypożyczyć oryginał do domu. W Szwecji w godzinę otrzyma się faksem kopię podania o paszport premiera lub każdego innego dokumentu dotyczącego urzędnika państwowego. Również obcokrajowiec może żądać interesujących go dokumentów i akt, także z kancelarii królewskiej. Udostępniane są one poza kolejnością.

Drogie państwo nieprzejrzyste
"Bez powszechnego dostępu obywateli do informacji rządy są niczym więcej jak tylko prologiem do farsy albo tragedii" - twierdził amerykański prezydent James Madison. Przejrzyste państwo funkcjonujące pod stałą kontrolą opinii publicznej to obok kartki wyborczej konieczny warunek istnienia demokracji. - Przejrzyste państwo stanowi tamę dla totalitaryzmu, nadużyć władzy, urzędniczej niefrasobliwości, nepotyzmu oraz korupcji. Buduje zaufanie do rządzących i jest tańsze - pieniądze wydawane są racjonalniej, szara strefa i niejasne powiązania gospodarcze stają się marginesem. Przejrzyste państwo jest po prostu zdrowe - mówi prof. Antoni Kamiński, socjolog. Wedle badań firmy PricewaterhouseCoopers, gdyby w Polsce przejrzystość władzy była porównywalna z Singapurem, utrzymanie państwa byłoby tańsze o wartość 28 proc. podatku dochodowego, czyli 13 mld zł rocznie.
Państwem całkowicie nieprzejrzystym była PRL: decyzje o tym, co jest jawne, podejmował cenzor posługujący się wytycznymi Głównego Urzędu Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk. "Nie należy dopuszczać do publikacji żadnych informacji o sprzedaży przez Polskę mięsa do ZSRR", "Nie należy dopuszczać żadnych materiałów na temat projektów zmian w podziale administracyjnym kraju" - głosiły instrukcje. Jedna z nich mówiła: "Nie należy zezwalać na informacje o wysuwaniu poszczególnych osób przez instytucje lub organizacje do odznaczeń państwowych". Cenzurę zlikwidowano w Polsce w 1990 r., ale jeszcze teraz (czyżby kierując się niepisaną instrukcją cenzorską?) Biuro Informacji Prezydenta odmawia odpowiedzi na pytanie o motywy, którymi się kierowano, przyznając na przykład odznaczenia! Utajniane są także decyzje dotyczące zwolnień podatkowych, które wydają minister finansów i szefowie urzędów skarbowych.
- Politycy i urzędnicy mają nawyk utajniania nawet najbardziej niewinnych informacji. W jakiejś mierze to spadek po PRL, kiedy w interesie władzy było utrzymywanie obywateli w nieświadomości. Urzędnicy i politycy mieli jednak dwanaście lat, by się nauczyć, jak rządzić, nie ograniczając obywatelskiej wolności - mówi prof. Andrzej Rzepliński z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Wrogie państwo konfidencjonalne
Na straży konfidencjonalności państwa stoi wiele aktów prawnych, między innymi ustawy o ochronie informacji niejawnych i danych osobowych, natomiast konstytucyjne prawo do informacji pozostaje pustym zapisem. - Instytucje traktują ustawę o ochronie danych osobowych jak parawan dla niewygodnych faktów. W większości wypadków mamy do czynienia z nadinterpretacją przepisów - mówi Małgorzata Kałużyńska-Jasak, rzecznik prasowy Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Tak było w wypadku odmowy podania wysokości zarobków osób sprawujących funkcje publiczne czy informacji o wykształceniu urzędników Ministerstwa Rolnictwa, a nawet nazwisk prezesów sądów. Dopiero skandal z prezydenckimi ułaskawieniami spowodował, że opinia publiczna zaczęła się interesować sposobem korzystania z tego przywileju. Nadal jednak obywatele nie są informowani, wobec których przestępców go zastosowano oraz czym to motywowano.
W ustawie o zamówieniach publicznych można znaleźć zapis zabraniający ujawniania informacji na temat "ważnych interesów handlowych stron, zasad uczciwej konkurencji", a nawet "ocen i porównywania treści złożonych ofert". Na tej podstawie utajniona została umowa z Prokomem dotycząca komputeryzacji ZUS - instytucji zarządzającej dziesiątkami miliardów publicznych pieniędzy. Obywatele nie poznali umów i decyzji podpisanych w sprawie gazociągu jamalskiego. Nie wiadomo więc, dlaczego prokuratura stawia Wacławowi Niewiarowskiemu, byłemu ministrowi przemysłu i handlu, oraz byłym szefom Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa zarzuty działania na szkodę firmy.
- Dostępność informacji jest formą kontroli władzy. U nas ta kontrola nie jest efektywna, zwłaszcza między wyborami. Jawność procedur z pewnością uniemożliwiałaby marnowanie publicznych pieniędzy - twierdzi Andrzej Sadowski z Centrum im. Adama Smitha. - Największe zagrożenie widzę w nieprzejrzystości gospodarki. Spory o miliony z budżetu są w istocie jałowe, bo duża część pieniędzy przechodzi przez słabo kontrolowane fundusze i agencje - podkreśla Janusz Lewandowski, poseł PO, były minister przekształceń własnościowych. Tak zwane fundusze pozabudżetowe - nie kontrolowane nawet przez parlament i Ministerstwo Finansów - zarządzają 40 proc. wydatków państwa!
Z powodu nieprzejrzystości procedur przetargowych (czego efektem jest powszechne łapówkarstwo) w Europie Środkowej, w tym w Polsce, bankrutuje aż jedna trzecia firm - wynika z badań przeprowadzonych przez Deloitte & Touche. Inwestorów zniechęca również utrudniony dostęp do istotnych informacji. W USA każdy urząd administracji publicznej ma autoryzowane strony internetowe. - Inwestorzy z całego świata mogą się z nich dowiedzieć, jakie są możliwości założenia firmy czy zawarcia transakcji. U nas zagraniczni biznesmeni muszą w takich wypadkach wynajmować kancelarie prawne, a więc ponoszą dodatkowe koszty - ocenia Sadowski.

III Rzeczpospolita Przejrzysta
Szkoda, że dopiero po dwunastu latach od rozpoczęcia transformacji ustrojowej przystępujemy do budowy III Rzeczpospolitej Przejrzystej, w której urzędnicy państwowi niczym uczestnicy programu reality show będą poddani permanentnej obserwacji. Wielkim Bratem jest bowiem każdy obywatel - pracodawca przedstawicieli władzy. Płaci, więc musi wiedzieć, na co idą jego pieniądze. Ukrywanie informacji przed podatnikiem-pracodawcą oznacza złe wywiązywanie się z obowiązków. Wielu Polaków nie rozumie, że ukrywanie tego, co urzędnik robi za pieniądze podatnika, jest kpiną z demokratycznych standardów. Podobnie jest kpiną z wyborców twierdzenie, że urzędnicy i politycy mają prawo do ukrywania własnych pieniędzy i dóbr. Jeśli decydują się na służbę publiczną, takie prawo po prostu tracą. To, czego nie rozumieją niektórzy politycy, zrozumiała część hierarchów kościelnych. Już kilka lat temu metropolita lubelski abp Józef Życiński po raz pierwszy w historii polskiego Kościoła ogłosił bilans roczny swojej archidiecezji. W Kościele protestanckim jest to standard od kilkuset lat.
Rezultatem większej presji opinii publicznej na wprowadzanie standardów przejrzystego państwa jest przyjęcie w ekspresowym tempie (na razie tylko przez Sejm) ustawy o dostępie do informacji. Polskie regulacje zakładają - podobnie jak w innych państwach - zorganizowanie internetowego biuletynu informacji publicznej (BIP), w którym urzędy będą zamieszczały wiadomości na temat swojej działalności. Ustawa wprowadza tryb odwoławczy do NSA i sądów powszechnych. Władze będą musiały przedstawić uzasadnienie odmowy udzielenia informacji z podaniem nazwiska i funkcji osoby, która o tym zdecydowała. - Konkretni urzędnicy będą odpowiedzialni za konkretne decyzje. Być może trzeba było pójść jeszcze dalej i tak jak w Szwecji wprowadzić odpowiedzialność majątkową urzędników. Ale i tak ustawa będzie działała antykorupcyjnie. Urzędnicy będą mieli świadomość, że w każdej chwili ich działania mogą zostać skontrolowane przez obywateli - mówi Julia Pitera, prezes polskiego oddziału Transparency International. - Jawność państwa powinna iść jednak jeszcze dalej, niż postuluje przyjęta przez Sejm ustawa. Głównym mankamentem tej regulacji jest faktyczne utrzymanie prymatu tajności nad jawnością życia publicznego (artykuł 5 ustawy głosi, że nie narusza ona dotychczasowego porządku prawnego) - ocenia Andrzej Goszczyński, dyrektor Centrum Monitoringu Wolności Prasy.

Informacja, czyli prawo obywatelskie
Ideę przejrzystości państwa trafnie wyraził Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych: "Dostęp do informacji jest niezbędny do powstania dobrze poinformowanego, sprawnie funkcjonującego demokratycznego społeczeństwa oraz zwalczania korupcji poprzez sprawowanie kontroli nad rządzącymi". Przyjęta w 1966 r. przez Kongres ustawa "Freedom of Information Act" miała odbudować zaufanie do władzy publicznej, nadszarpnięte wybiórczą i tendencyjną polityką informacyjną rządu podczas wojny wietnamskiej. Podstawowa zasada wprowadzona do amerykańskiego prawodawstwa stanowiła, że wszelkie dokumenty rządowe należy uznać za własność publiczną, a nie rządową. Ustawa nakazuje m.in. agendom federalnym publikowanie wszystkich wydawanych przez nie dokumentów: oświadczeń, rozporządzeń, regulaminów, instrukcji, raportów z działalności. Tylko ujawnione w ten sposób dokumenty nabierają mocy obowiązującej.
Podobne ustawy stały się też standardem w zachodniej Europie. Dyrektywa Wspólnoty Europejskiej nr 90/313 obliguje państwa członkowskie do zapewnienia obywatelom dostępu do informacji. Również starające się o przyjęcie do UE państwa próbują wypełniać unijne zalecenia. W 1992 r. ustawę o dostępie do informacji przyjęły Węgry, dwa lata temu - Czechy, a przed rokiem - Słowacja i Bułgaria.

Teatr władzy
Świetnym symbolem jawności sprawowania władzy i przejrzystości państwa jest projekt brytyjskiego architekta sir Normana Fostera, który przykrył Reichstag przezroczystą kopułą. Teraz po szklanej platformie umieszczonej nad salą parlamentu "zwykli ludzie przechadzają się nad głowami polityków, czyli tych, których zadaniem jest służba. Tutaj ludzie są panami sytuacji, a nie politycy" - uzasadnia swój pomysł Foster. Bundestag jest więc teatrem władzy otwartym od 10.00 do 22.00 i wszyscy chętni mają do niego bezpłatny wstęp. Żeby wejść do betonowego gmachu polskiego parlamentu, trzeba mieć zaproszenie i poddać się kontroli.
Rozpoczynający się w naszym kraju proces wymuszania większej przejrzystości państwa uświadamia, jak wiele powinno się u nas zmienić. Urzędnicy muszą przestać być carskimi czynownikami, a urzędy - bizantyjskimi dworami. Oznacza to odmienne od dotychczasowego pojmowanie służby społecznej. Politycy i urzędnicy nie wydają się gotowi na takie zmiany. Są one jednak nieuchronne, czego dowodzi na przykład wymuszenie na politykach ujawniania statusu majątkowego, co dokonało się dosłownie w ciągu kilku dni.