Obrona cywilna

W NATO istnieje tyle modeli cywilnej kontroli nad wojskiem, ile jest państw członkowskich. Kiedy pytamy w Brukseli, jakie warunki trzeba spełniać, by osiągnąć zadowalający stan cywilnej i demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi, słyszymy, że Pakt Północnoatlantycki niczego nie narzuca swoim członkom i że nie ma uniwersalnego modelu stosunków między cywilami a ludźmi w mundurach. I tak rzeczywiście jest. Państwa demokratyczne mogą natomiast służyć przykładami i doświadczeniem.

Na podstawie tych doświadczeń można skonstruować listę pożądanych cech, rozwiązań prawnych, instytucjonalnych, a także postaw, które składają się na właściwy stan cywilnej i demokratycznej kontroli nad wojskiem.

Po pierwsze: właściwe miejsce wojska w państwie i w społeczeństwie wyznaczają regulacje zawarte w konstytucji i ustawach. Artykuł 26. konstytucji mówi, że siły zbrojne Rzeczypospolitej "służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic". Ustęp drugi tego artykułu zawiera również jednoznaczne zobowiązanie sił zbrojnych do zachowania neutralności w sprawach politycznych oraz stwierdza, że podlegają one "cywilnej i demokratycznej kontroli". Konstytucja i inne ustawy określają kompetencje organów władzy państwowej w sprawach wojska i obronności.

Po drugie: na czele Ministerstwa Obrony Narodowej powinien stać cywil, również osoby cywilne winny sprawować kontrolę nad całym wojskiem. W niektórych krajach stanowiska ministra obrony nie mogą objąć nawet osoby, które wystąpiły z wojska. W innych dopuszcza się taką możliwość po kilkuletniej cywilnej "kwarantannie". Przy tym nie chodzi o fasadowe pełnienie funkcji w resortach obrony przez cywilny personel, lecz o to, by kompetentni cywile na kierowniczych stanowiskach mieli rzeczywisty wpływ na proces decyzyjny i działania operacyjne w tych strukturach.

Po trzecie: niezwykle ważną rolę w urzeczywistnianiu demokratycznej kontroli nad wojskiem odgrywają parlamenty. Ich specjalne znaczenie wynika z reprezentatywności i z tego, że są to ciała wybrane z woli społeczeństwa. Parlament ma do dyspozycji bardzo skuteczne narzędzia demokratycznej kontroli nad wojskiem. Przede wszystkim wiążą się one z jego uprawnieniami ustawodawczymi. Stanowiąc prawo, parlamenty tworzą jurydyczną infrastrukturę demokracji. Innym ważnym narzędziem, umożliwiającym parlamentowi wpływanie na sprawy wojska i politykę obronną państwa, jest uprawnienie do uchwalania budżetu. Niektóre legislatury, na przykład amerykański Kongres, parlamenty kanadyjski bądź holenderski, mogą faktycznie decydować o tym, czy w danym roku budżetowym należy wydać więcej pieniędzy na samoloty, czy na okręty podwodne. Jeżeli na samoloty, to jakiego typu. Sejm i Senat nie ingerują jeszcze do tego stopnia w strukturę budżetu wojskowego, ale nie jest wykluczone, że będziemy zmierzać w tym kierunku.
Cywilną kontrolę nad wojskiem parlament sprawuje także w ten sposób, że ma kompetencje do nominowania na różne stanowiska. Sejm i Senat mogą zażądać od ministra obrony narodowej określonej informacji. Komisja Obrony Narodowej ma prawo wezwać każdego wojskowego i zażądać wyjaśnień. Z kolei kontrolną funkcję parlament sprawuje poprzez śledcze kompetencje Komisji Obrony Narodowej, a także - zgodnie z artykułem 111. konstytucji - może powołać komisję do zbadania konkretnej sprawy. To Sejm decyduje, oczywiście w imieniu Rzeczypospolitej, o wypowiadaniu wojny i zawieraniu pokoju, a także - poprzez ustawy - o zasadach użycia sił zbrojnych poza granicami Polski. Również ratyfikacja przez nasz kraj umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie w sprawach dotyczących m.in. pokoju, sojuszy i układów wojskowych, wymaga uprzedniej zgody Sejmu wyrażonej w ustawie.

Po czwarte: warunkiem sprawowania cywilnej kontroli nad wojskiem jest stworzenie przejrzystego systemu podejmowania decyzji dotyczących obronności. Chodzi o to, by opinia publiczna mogła śledzić i poniekąd wpływać na kształtowanie szeroko pojętej polityki obronnej. Jest oczywiste, że polityka obronna wymaga tajności i poufności, chodzi jednak o to, by chroniąc tajemnicą sprawy obronne, nie p rzekraczać granic rozsądku.

Po piąte: muszą istnieć warunki sprzyjające narodowej debacie na temat obronności z udziałem zarówno cywilnych ekspertów, środków masowego przekazu, jak i organizacji politycznych i społecznych.
Wymienione wyżej zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad wojskiem można odnaleźć w różnych dokumentach i opracowaniach przygotowanych przez struktury NATO. Są one na tyle uniwersalne, że powinny dotyczyć każdego demokratycznego kraju. Zakres i sposób wdrażania tych zasad jest różny w poszczególnych krajach i dlatego mówimy, że nie ma uniwersalnego modelu, wzorca, który mógłby być kopiowany przez wszystkie państwa.
Z moich rozmów zarówno w środowiskach NATO, Unii Zachodnioeuropejskiej, jak i w specjalistycznych instytutach, wynika, że Polska jest postrzegana jako kraj spełniający normy demokratycznej kontroli nad wojskiem. To nie oznacza, że nie mamy widocznych jeszcze słabości. Mimo niewątpliwych postępów, ciągle za mało jest u nas cywilnych ekspertów wyspecjalizowanych w zagadnieniach wojskowości. Niewystarczający jest poziom wiedzy wojskowej wśród parlamentarzystów. Nasi wojskowi jeszcze nie w pełni opanowali sztukę poruszania się po cywilnych i politycznych strukturach władzy państwowej, zaś politycy muszą się nauczyć respektowania politycznej neutralności sił zbrojnych oraz traktowania żołnierza jako obywatela w mundurze, będącego ważną częścią demokratycznej rzeczywistości.
Wojskowi winni mieć również głęboko zakorzenioną świadomość, że demokratyczna i cywilna kontrola nad armią zwyczajnie im się opłaci. Jest bowiem najlepszą formą legitymizacji wojska w strukturach państwa, oznacza też akceptację i społeczny szacunek dla armii. To z kolei uprawomocnia oczekiwania ludzi w mundurach, że społeczeństwo zapewni swoim siłom zbrojnym materialne warunki umożliwiające wykonywanie ich zadań, że zapewni im odpowiednie warunki życia.