Prawo do niczego

Gdy złamał ją Sejm, parlamentarzyści tłumaczyli się stanem wyższej konieczności. Kiedy jej zapisy naruszają sądy, słyszymy, że wszystkiemu winien jest brak pieniędzy, gdy zaś łamią ją pracodawcy, nikt nawet nie pyta dlaczego. Co prawda 22 proc. Polaków jej uchwalenie uznało za najważniejsze wydarzenie mijającej dekady, ale - jak twierdzi prof. Andrzej Rzepliński z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka - nadal nie uważamy jej za główne narzędzie obrony naszych praw. Po dwóch latach funkcjonowania polska konstytucja pozostaje w dużej mierze martwym zapisem. Niektóre jej artykuły, żywcem wyjęte z PRL, nigdy nie nabiorą treści, inne jeszcze wiele lat będą czekać na akty wykonawcze, są też takie, które - miast porządkować - komplikują życie publiczne. Mimo to Sejm nie podejmie się dziś dzieła poprawienia ustawy zasadniczej, która już w momencie uchwalenia nie przystawała do realiów kraju o wolnorynkowej gospodarce i która coraz bardziej pozostaje w tyle za życiem. Kto będzie chciał oznajmić obywatelom, że państwo nie powinno gwarantować powszechnej szczęśliwości?
"Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" - budowniczowie naszej konstytucji umieścili w niej zapisy godne ideologów Polski Ludowej. Tak więc "pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, maksymalne normy czasu określa ustawa" (art. 66 ust. 2), ten sam pracownik ma prawo do "higienicznych warunków pracy" (art. 66 ust. 1), a władze publiczne "prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności" (art. 75 ust. 1) oraz "prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia" (art. 65 ust. 5). Obywatelu! - "państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny" (art. 71 ust. 1). Matko! - "matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych" (art. 71 ust. 2). Dlatego niedawno posłowie zwiększyli ci, matko Polko, wymiar urlopu macierzyńskiego. W rezultacie pracodawcy mogą z mniejszą ochotą spoglądać na szukające pracy kobiety. Co wówczas będzie z konstytucyjnym prawem kobiety i mężczyzny do "jednakowego zatrudnienia i awansów" oraz "jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości"? Będzie kolejna regulacja prawna? Na razie - młodzieży polska! - "władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży" (art. 68 ust. 5). - To są przepisy śmieszne i kompromitujące. Norma, która mówi, że mamy prawo do czegoś, a nie precyzuje sposobu egzekucji tego prawa, to norma pusta - uważa Piotr Andrzejewski, senator Akcji Wyborczej Solidarność. Jerzy Jaskiernia, poseł Sojuszu Lewicy Demokratycznej, mimo że uznaje zapisy socjalne za prawa niedoskonałe, próbuje bronić ich jako "standardów, które należy przyjmować i do nich dążyć". Te standardy czy - jak twierdzi poseł SLD - "wynik kompromisu między liberalnym a socjaldemokratycznym poglądem na konstytucję" podważają wartość dokumentu jako najwyższego i, co ważne, bezpośrednio stosowanego aktu prawnego.


Trybunał Konstytucyjny coraz częściej będzie stawiany wobec wyboru pomiędzy zdrowym rozsądkiem a zapisem w ustawie zasadniczej

Podobnie jest z artykułami, które ustalają normę, dopuszczając zarazem, by wyjątki od niej wyznaczyły ustawy. Najgroźniejszym dla obywateli przykładem takiego zapisu pozostaje art. 70 stanowiący, że "nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością". Dziś, według Ministerstwa Edukacji Narodowej, za studia na państwowych uczelniach (nie za pojedynczą usługę, ale sam fakt studiowania) płaci 46 proc. studentów. Są to głównie osoby kształcące się na studiach zaocznych i eksternistycznych, ale nie brakuje wśród nich studentów dziennych. Pobieranie opłat jest zgodne z ustawą o szkolnictwie wyższym, która została przyjęta jeszcze przed wejściem konstytucji w życie. Ustawę tę zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego Jacek Bąbka, student prawa na Uniwersytecie Wrocławskim, który za semestr studiów zaocznych płacił 1000 zł. TK podejmie decyzję jeszcze w tym roku. Jeśli uzna, że studia mają być rzeczywiście bezpłatne, miejsca na uczelniach stracą tysiące studentów, bo na ich darmowe nauczanie nie będzie pieniędzy. Jeśli sędziowie orzekną, że za "niektóre usługi" można pobierać dowolne opłaty, artykuł o bezpłatnym szkolnictwie wyższym pozostanie martwym zapisem, poprawiającym dobre samopoczucie lewicowych polityków. - Norma konstytucyjna odsyła realizację zapisanego prawa do ustawy, która może ograniczyć do minimum, a nawet zawiesić czasowo stosowanie tego prawa. Bezpłatne szkolnictwo jest gwarancją iluzoryczną - twierdzi Piotr Andrzejewski. - Od początku byłem przeciwnikiem zbyt szczegółowej konstytucji. Uważam, że szczegółowe przepisy rodzą więcej niebezpieczeństw, niż nasuwają pozytywnych rozwiązań - uważa Jerzy Ciemniewski, sędzia Trybunału Konstytucyjnego, który wprawdzie pozytywnie ocenia funkcjonowanie konstytucji, ale zauważa w niej "błędy natury legislacyjnej i technicznej". Trybunał Konstytucyjny będzie coraz częściej stawiany wobec wyboru pomiędzy normalnością i zdrowym rozsądkiem a konstytucyjnym zapisem, gwarantującym prawo do "wszystkiego", czyli do niczego. Choć nie zawsze do niczego.
"Równi w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego - Polski" - tak twórcy konstytucji określili w preambule wszystkich obywateli. Kilkanaście stron dalej wpisali do ustawy zasadniczej rozbudowany immunitet parlamentarny. Polska konstytucja przewiduje ucieczkę przestępcy w immunitet (zgodnie z art. 105, pkt. 3, "postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem jej wyboru na posła ulega na żądanie Sejmu zawieszeniu na czas wykonywania mandatu") oraz ochronę prawną również tych posłów, którzy dopuszczają się przestępstw pospolitych w trakcie trwania kadencji (art. 105 pkt. 2). Tak więc postulowane przez niektórych parlamentarzystów ograniczenie immunitetu przy jednoczesnym podkreślaniu, że konstytucji nie można zmienić, pozostaje jedynie wędką, na którą można złowić nowych wyborców. Bywa jednak i tak, że ustawa zasadnicza uprzykrza życie samym politykom.
"Pragnąc działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" Zgromadzenie Narodowe zafundowało tym instytucjom nie lada kłopoty. Nawet Jerzy Jaskiernia, należący do najgorliwszych obrońców ustawy zasadniczej przyznaje, że art. 134 mówiący o zwierzchnictwie prezydenta nad siłami zbrojnymi "rodzi wątpliwości". Właśnie teraz jesteśmy świadkami rozstrzygania tych wątpliwości, czyli wojny toczonej między Kancelarią Prezydenta RP a Radą Ministrów o to, kto ma faktycznie sprawować nadzór nad armią. Rozstrzygnięcie prawie na pewno spadnie na barki Trybunału Konstytucyjnego, który będzie musiał odpowiedzieć na pytanie z gatunku, co ustawodawca miał na myśli, pisząc artykuł konstytucji. Kontrowersje nadal budzi przypieczętowane w ustawie zasadniczej upolitycznienie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a przez nią - mediów publicznych (w art. 214 zapisano, że członków KRRiT powołuje Sejm, Senat i prezydent). Praktyka wykazała, że nie da się zmienić zarządu telewizji publicznej, nie zmieniając konstytucji. Owocem kompromisu między przeciwnikami a zwolennikami istnienia Senatu jest utrzymanie go w konstytucji, ale przypisanie mu nader ograniczonej roli - na przykład zgodnie z art. 121, poprawki Senatu są odrzucane zwykłą większością głosów. - Istnienie Senatu w takiej postaci nie ma sensu - twierdzi Piotr Andrzejewski, zwolennik zwiększenia roli izby. W tym jednym Andrzejewski zgadza się z Donaldem Tuskiem, wicemarszałkiem Senatu z rekomendacji Unii Wolności, który w ogóle istnienie dwóch izb powielających zadania uważa za marnowanie pieniędzy podatników i postuluje likwidację izby wyższej.
Dodatkowym, a może największym, problemem we wprowadzaniu zapisów konstytucji w życie jest niedostosowanie prawa do nowej ustawy zasadniczej. Zgodnie z artykułami przejściowymi, rząd w ciągu dwóch lat, czyli do 17 października tego roku, miał przedstawić Sejmowi "projekty ustaw niezbędnych do stosowania konstytucji" (art. 236) oraz przygotować spis umów międzynarodowych, uchwał i rozporządzeń rządu i ministrów niezgodnych z konstytucją (art. 241). Termin wykonania prac był bardziej niż ambitny, a sformułowanie "niezbędne" bardziej niż enigmatyczne. W 1997 r. początkowo mówiło się o stu ustawach, we wrześniu tego samego roku Rada Legislacyjna uznała za niezbędne uchwalenie i zmianę prawie 60 ustaw i pakietów ustaw. W 1998 r. Wiesław Walendziak, ówczesny szef kancelarii premiera, mówił, że należy niezbędnie opracować ok. 40 ustaw. Ostatecznie rząd stwierdził, że do zastosowania konstytucji niezbędnych jest jedynie 28 ustaw, których projekty (nie wszystkie autorstwa Rady Ministrów) są już w Sejmie. - Rząd dokonał bardzo wąskiej interpretacji swojego konstytucyjnego obowiązku. Na dodatek zrobił to na niekorzyść obywateli, którzy mają prawo wiedzieć, jakie akty prawne pozostają w sprzeczności z konstytucją - zarzuca Jerzy Jaskiernia. Wśród rządowych projektów nie ma tych, które zapewniłyby konstytucyjne prawo do "wolności działalności gospodarczej" (art. 20), pozostającej w dobie koncesji i zezwoleń martwym zapisem. Nie ma też projektu ustawy regulującej "dostęp obywatela do wiedzy o działaniach organów władzy" (art. 61). Jest natomiast projekt ustawy przygotowującej grunt pod zmianę ponad 600 aktów wykonawczych rządu i poszczególnych ministrów.
Tam, gdzie prawo zostało już dostosowane do konstytucji, zmiany też nie postępują w zadowalającym tempie. Mamy wprawdzie wreszcie nową ustawę o służbie cywilnej - jej istnienia wymaga art. 167 - i pieniądze na nabór do końca roku 2 tys. urzędników fachowców, ale w tym roku do korpusu służby cywilnej przyjętych zostanie najwyżej 200 osób. Co jednak mówić o tempie naboru do służby cywilnej, skoro tysiące obywateli czuje się pokrzywdzonych przez zabierającą ich czas machinę wymiaru sprawiedliwości.
"Pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie" Zgromadzenie Narodowe postawiło na straży naszej wolności wiele nowoczesnych zapisów kładących fundament pod budowę demokratycznego państwa prawa. Cóż z tego, jeśli nawet władza sądownicza jest oskarżana o łamanie konstytucyjnych zapisów. Najwięcej skarg kierowanych przez obywateli polskich do Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu dotyczy naruszenia ich konstytucyjnego prawa do "sprawiedliwego i jasnego rozstrzygnięcia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". - W polskich sprawach zapadły cztery wyroki. Trzy na korzyść skarżącego obywatela - mówi prof. Andrzej Rzepliński. Wyroków będzie pewnie więcej, bo jak mówić o rzetelnym procesie, który trwa latami, a na samą kasację można czekać nawet cztery lata. - Poza tym konstytucja nie daje możliwości dochodzenia racji, dopóki nie zapadnie wyrok. Obywatel nie może podczas trwania procesu zaskarżyć procedur, które go wydłużają, a także bezczynności sądu, mimo że konstytucja gwarantuje nam prawo rozstrzygnięcia bez nieuzasadnionej zwłoki - uważa prof. Rzepliński.
Jak mówić o szacunku dla prawa, skoro parlament wskutek złej polityki najwyższych urzędów jest zmuszony de facto złamać konstytucję podczas głosowania nad przyznaniem pożyczki dla ZUS. Pożyczkę uchwalono bez zmiany ustawy budżetowej, choć art. 216 mówi, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. - Stanęliśmy przed dylematem, czy złamać konstytucję, czy nie wypłacić milionom ludzi rent i emerytur. Wybraliśmy to pierwsze - tłumaczy Henryk Goryszewski, przewodniczący sejmowej Komisji Finansów Publicznych, poseł AWS. Pełna demokracja.