Prawie połową pieniędzy publicznych - około 150 mld zł, czyli niemal drugim budżetem - zarządzają fundusze celowe, agencje i fundacje, których nikt nie kontroluje, a jeśli nawet, to nic z tego nie wynika. Agencja Rynku Rolnego, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Agencja Rozwoju Przemysłu to instytucje, które miały spełniać istotne funkcje państwa, nie obciążając przy tym budżetu. Faktycznie dysponują publicznymi pieniędzmi, ale zyski zatrzymują dla siebie, natomiast stratami obciążają budżet. Stworzyliśmy więc jedyny w swoim rodzaju model instytucji, która nie podlega ani prawom rynku, ani kontroli państwa.
Agencje towarzyskie
Agencja Rynku Rolnego, utworzona w 1990 r., przez kilka lat otwierała czternastodniowe lokaty. Taki prezent otrzymały m.in. Bank Gospodarki Żywnościowej oraz Bank Współpracy Regionalnej SA. ARR straciła w ten sposób odsetki w wysokości 714 tys. zł. Mimo to uparcie zakładała nowe krótkoterminowe lokaty i nie straciła zaufania konstruktorów kolejnych budżetów, którzy hojnie ją zasilają. - Paradoks polega na tym, że rozdawnictwem publicznych pieniędzy zajmują się instytucje, które de facto państwowe nie są i nie sposób ich kontrolować instrumentami dostępnymi państwu. Ale nie są też prywatne, bo nie ma w nich ponoszącego odpowiedzialność właściciela - tłumaczy prof. Jadwiga Staniszkis z Instytutu Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego.
W 1993 r. NIK badała utworzony w 1992 r. Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa. Efektem kontroli było odwołanie dyrektorów dwóch banków. Wyszło też na jaw, że Jerzy Rey, dyrektor funduszu, a jednocześnie wiceminister rolnictwa, pożyczył 400 tys. zł spółce Karola Szlenkiera oraz wykupił jej wierzytelności za 2,3 mln zł. Obdarowany okazał się krewnym wiceministra. Fundusz zlikwidowano, lecz w jego miejsce powołano agencję, która znowu otrzymała 600 mln zł.
Jeszcze gorzej gospodarował Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Angażował się w prywatne przedsięwzięcia, których efektem były gigantyczne straty: na przykład holdingowi Normiko przekazał 45 mln zł. Firmę tę sprzedano potem zaledwie za 6,5 mln zł, więc większości pieniędzy nigdy nie odzyskano. Gdy w 1998 r. zmieniły się władze PFRON, nowy prezes zapowiedział skierowanie do prokuratury 25 wniosków w sprawie niegospodarności. W ciągu dwóch kolejnych lat fundusz na zakupie akcji TUR Polisa stracił znowu 4,8 mln zł (płacił po 8 zł za akcje, które po siedmiu miesiącach były warte zaledwie 3 gr), a 4,5 mln zł wierzytelności uległo przedawnieniu.
Dziwnie wyglądają również interesy przedsiębiorstw skarbu państwa. Strategiczna dla bezpieczeństwa energetycznego kraju spółka Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo tonie w długach. Tymczasem Gaz Trading i Gazprom - współudziałowcy PGNiG w spółce EuRoPol Gaz, kontrolującej tranzyt rosyjskiego gazu przez nasze terytorium - mają się doskonale. EuRoPol Gaz inwestuje w nieruchomości w Warszawie i okolicy oraz buduje nową siedzibę (wykonawcą jest Bartimpex, firma Aleksandra Gudzowatego, głównego udziałowca Gaz Trading). W tej dziedzinie biznesu działają siostrzane spółki, którymi zarządzają te same grupy. Na złą sytuację finansową nie narzeka na przykład Kazimierz Adamczyk, były wiceminister przemysłu i handlu, kierujący niegdyś zespołem ustalającym warunki budowy gazociągów tranzytowych z Rosji do Europy Zachodniej. Jest prezesem firmy EuRoPol Gaz, zasiada w radach nadzorczych Banku Współpracy Europejskiej i towarzystwa ubezpieczeniowego Cigna Stu (ich większościowym udziałowcem jest Bartimpex).
Agencje i fundusze celowe mają sprzymierzeńców wśród polityków, którzy chcą zachować wpływ na gospodarkę i czerpać z tego tytułu korzyści. Spirala zależności sprawia, że balast podwójnego budżetu wydaje się nie do ruszenia.
Alternatywna administracja
Zapewne dlatego minister finansów nie szuka brakujących w tym roku prawie 4 mld zł w funduszach parabudżetowych. Zastanawiające jest to, że w miejsce zlikwidowanych instytucji powoływane są nowe. Leszek Balcerowicz wspomina, że gdy w 1989 r. przyszedł do Ministerstwa Finansów, zastał kilkadziesiąt struktur tego typu. Między innymi fundusz rozwoju bieżnikowania opon, jedwabnictwa, rozwoju wodociągów i kanalizacji. Część z nich udało się zlikwidować, niektóre jednak tylko na papierze. Centralny Fundusz Rozwoju Nauki i Techniki czy Państwowy Fundusz Młodzieży nawet nie rozliczyły się z publicznych pieniędzy, a zamrożone kwoty nie wróciły do budżetu. Mało tego, dotacje dla zlikwidowanych instytucji figurowały w kolejnych ustawach budżetowych. W 1998 r. były wicepremier stwierdził ze zdumieniem, że funduszy jest więcej niż przed redukcją.
Żadna partia nie chce tego zmienić. Agencje to znakomite okazje do uprawiania kapitalizmu politycznego, czyli wykorzystywania publicznych stanowisk do robienia prywatnych interesów. To także świetne synekury dla odchodzących działaczy. - Instytucja pozabudżetowa umożliwia przyznawanie pieniędzy poza kolejką politycznym sprzymierzeńcom, dofinansowywanie zaprzyjaźnionych firm, zlecanie intratnych ekspertyz czy wspieranie lokalnych grup interesów. Daje też szansę oddziaływania na wojewodów. To znacznie wygodniejsze niż utrzymywanie własnej administracji w terenie - tłumaczy Wojciech Misiąg, były wiceminister finansów, obecnie analityk Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. Instytucje parabudżetowe tworzą zatem alternatywną administrację państwa. W dodatku gwarantują znacznie lepsze płace.
Fundusze, nie ponosząc odpowiedzialności, mogą swobodnie wydawać publiczne pieniądze. Z powodu nadużyć toczy się zaledwie kilka postępowań prokuratorskich (na przykład w sprawie PFRON), ale nikt nie został jeszcze skazany prawomocnym wyrokiem. Mimo upływu lat nic nie zapowiada też rychłego ukarania osób odpowiedzialnych za aferę FOZZ. - Mechanizm tworzenia i działania parabudżetów jest prosty: najpierw powołuje się fundusz, a dopiero po długim czasie urzędnicy zaczynają się zastanawiać, czy nie marnuje on pieniędzy - mówi prof. Witold Orłowski z Niezależnego Ośrodka Badań Ekonomicznych w Łodzi.
Polityczne lenno
"Powołanie Agencji Rozwoju Przemysłu spowodowało powstanie kryminogennych warunków wydawania publicznych środków" - stwierdzili inspektorzy NIK. ARP umożliwiła przyznawanie preferencyjnych kredytów spółkom, które były zbyt słabe, by otrzymać je na ogólnych warunkach. Pomagała więc przetrwać firmom, które powinny upaść. To ewidentne psucie rynku. Natomiast swoimi dochodami agencja nie interesowała się w ogóle - leżały na nisko oprocentowanych kontach.
Od lat słyszymy, że system jest nie do ruszenia. Na Węgrzech jednak pięć lat temu jednym posunięciem rządu udało się skasować ponad 30 funduszy celowych, co przyniosło oszczędności sięgające 30 proc. budżetu. W ten sposób wszystkie publiczne pieniądze znalazły się pod kontrolą parlamentu, ograniczono znacznie szarą strefę i zadano cios zwolennikom politycznego kapitalizmu. W Polsce specjaliści z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową już w 1997 r. postulowali, by dochody i wydatki funduszy celowych, fundacji oraz agencji włączyć do budżetu (jako budżety specjalne). Wszystkie te instytucje powinny być też co roku prześwietlane przez biegłego rewidenta, a opinie wynikające z kontroli powinny być publikowane. Na razie są to pobożne życzenia.
- Fundusze celowe powinny być zlikwidowane. Uniemożliwiają decentralizację zarządzania i poważnie osłabiają pozycję rządu - uważa prof. Michał Kulesza, były pełnomocnik rządu do spraw reformy ustrojowej państwa. Likwidacja sfery parabudżetowej oznacza jednak ograniczenie politycznych wpływów w gospodarce. Nic nie wskazuje na to, aby klasa polityczna chciała się tego lenna dobrowolnie pozbyć, nawet jeśli jest to tolerowana przez państwo szara strefa. To tutaj, a nie w budżecie, powinno się szukać pieniędzy dla protestujących pielęgniarek.
Agencja Rynku Rolnego, utworzona w 1990 r., przez kilka lat otwierała czternastodniowe lokaty. Taki prezent otrzymały m.in. Bank Gospodarki Żywnościowej oraz Bank Współpracy Regionalnej SA. ARR straciła w ten sposób odsetki w wysokości 714 tys. zł. Mimo to uparcie zakładała nowe krótkoterminowe lokaty i nie straciła zaufania konstruktorów kolejnych budżetów, którzy hojnie ją zasilają. - Paradoks polega na tym, że rozdawnictwem publicznych pieniędzy zajmują się instytucje, które de facto państwowe nie są i nie sposób ich kontrolować instrumentami dostępnymi państwu. Ale nie są też prywatne, bo nie ma w nich ponoszącego odpowiedzialność właściciela - tłumaczy prof. Jadwiga Staniszkis z Instytutu Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego.
W 1993 r. NIK badała utworzony w 1992 r. Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa. Efektem kontroli było odwołanie dyrektorów dwóch banków. Wyszło też na jaw, że Jerzy Rey, dyrektor funduszu, a jednocześnie wiceminister rolnictwa, pożyczył 400 tys. zł spółce Karola Szlenkiera oraz wykupił jej wierzytelności za 2,3 mln zł. Obdarowany okazał się krewnym wiceministra. Fundusz zlikwidowano, lecz w jego miejsce powołano agencję, która znowu otrzymała 600 mln zł.
Jeszcze gorzej gospodarował Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Angażował się w prywatne przedsięwzięcia, których efektem były gigantyczne straty: na przykład holdingowi Normiko przekazał 45 mln zł. Firmę tę sprzedano potem zaledwie za 6,5 mln zł, więc większości pieniędzy nigdy nie odzyskano. Gdy w 1998 r. zmieniły się władze PFRON, nowy prezes zapowiedział skierowanie do prokuratury 25 wniosków w sprawie niegospodarności. W ciągu dwóch kolejnych lat fundusz na zakupie akcji TUR Polisa stracił znowu 4,8 mln zł (płacił po 8 zł za akcje, które po siedmiu miesiącach były warte zaledwie 3 gr), a 4,5 mln zł wierzytelności uległo przedawnieniu.
Dziwnie wyglądają również interesy przedsiębiorstw skarbu państwa. Strategiczna dla bezpieczeństwa energetycznego kraju spółka Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo tonie w długach. Tymczasem Gaz Trading i Gazprom - współudziałowcy PGNiG w spółce EuRoPol Gaz, kontrolującej tranzyt rosyjskiego gazu przez nasze terytorium - mają się doskonale. EuRoPol Gaz inwestuje w nieruchomości w Warszawie i okolicy oraz buduje nową siedzibę (wykonawcą jest Bartimpex, firma Aleksandra Gudzowatego, głównego udziałowca Gaz Trading). W tej dziedzinie biznesu działają siostrzane spółki, którymi zarządzają te same grupy. Na złą sytuację finansową nie narzeka na przykład Kazimierz Adamczyk, były wiceminister przemysłu i handlu, kierujący niegdyś zespołem ustalającym warunki budowy gazociągów tranzytowych z Rosji do Europy Zachodniej. Jest prezesem firmy EuRoPol Gaz, zasiada w radach nadzorczych Banku Współpracy Europejskiej i towarzystwa ubezpieczeniowego Cigna Stu (ich większościowym udziałowcem jest Bartimpex).
Agencje i fundusze celowe mają sprzymierzeńców wśród polityków, którzy chcą zachować wpływ na gospodarkę i czerpać z tego tytułu korzyści. Spirala zależności sprawia, że balast podwójnego budżetu wydaje się nie do ruszenia.
Alternatywna administracja
Zapewne dlatego minister finansów nie szuka brakujących w tym roku prawie 4 mld zł w funduszach parabudżetowych. Zastanawiające jest to, że w miejsce zlikwidowanych instytucji powoływane są nowe. Leszek Balcerowicz wspomina, że gdy w 1989 r. przyszedł do Ministerstwa Finansów, zastał kilkadziesiąt struktur tego typu. Między innymi fundusz rozwoju bieżnikowania opon, jedwabnictwa, rozwoju wodociągów i kanalizacji. Część z nich udało się zlikwidować, niektóre jednak tylko na papierze. Centralny Fundusz Rozwoju Nauki i Techniki czy Państwowy Fundusz Młodzieży nawet nie rozliczyły się z publicznych pieniędzy, a zamrożone kwoty nie wróciły do budżetu. Mało tego, dotacje dla zlikwidowanych instytucji figurowały w kolejnych ustawach budżetowych. W 1998 r. były wicepremier stwierdził ze zdumieniem, że funduszy jest więcej niż przed redukcją.
Żadna partia nie chce tego zmienić. Agencje to znakomite okazje do uprawiania kapitalizmu politycznego, czyli wykorzystywania publicznych stanowisk do robienia prywatnych interesów. To także świetne synekury dla odchodzących działaczy. - Instytucja pozabudżetowa umożliwia przyznawanie pieniędzy poza kolejką politycznym sprzymierzeńcom, dofinansowywanie zaprzyjaźnionych firm, zlecanie intratnych ekspertyz czy wspieranie lokalnych grup interesów. Daje też szansę oddziaływania na wojewodów. To znacznie wygodniejsze niż utrzymywanie własnej administracji w terenie - tłumaczy Wojciech Misiąg, były wiceminister finansów, obecnie analityk Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. Instytucje parabudżetowe tworzą zatem alternatywną administrację państwa. W dodatku gwarantują znacznie lepsze płace.
Fundusze, nie ponosząc odpowiedzialności, mogą swobodnie wydawać publiczne pieniądze. Z powodu nadużyć toczy się zaledwie kilka postępowań prokuratorskich (na przykład w sprawie PFRON), ale nikt nie został jeszcze skazany prawomocnym wyrokiem. Mimo upływu lat nic nie zapowiada też rychłego ukarania osób odpowiedzialnych za aferę FOZZ. - Mechanizm tworzenia i działania parabudżetów jest prosty: najpierw powołuje się fundusz, a dopiero po długim czasie urzędnicy zaczynają się zastanawiać, czy nie marnuje on pieniędzy - mówi prof. Witold Orłowski z Niezależnego Ośrodka Badań Ekonomicznych w Łodzi.
Polityczne lenno
"Powołanie Agencji Rozwoju Przemysłu spowodowało powstanie kryminogennych warunków wydawania publicznych środków" - stwierdzili inspektorzy NIK. ARP umożliwiła przyznawanie preferencyjnych kredytów spółkom, które były zbyt słabe, by otrzymać je na ogólnych warunkach. Pomagała więc przetrwać firmom, które powinny upaść. To ewidentne psucie rynku. Natomiast swoimi dochodami agencja nie interesowała się w ogóle - leżały na nisko oprocentowanych kontach.
Od lat słyszymy, że system jest nie do ruszenia. Na Węgrzech jednak pięć lat temu jednym posunięciem rządu udało się skasować ponad 30 funduszy celowych, co przyniosło oszczędności sięgające 30 proc. budżetu. W ten sposób wszystkie publiczne pieniądze znalazły się pod kontrolą parlamentu, ograniczono znacznie szarą strefę i zadano cios zwolennikom politycznego kapitalizmu. W Polsce specjaliści z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową już w 1997 r. postulowali, by dochody i wydatki funduszy celowych, fundacji oraz agencji włączyć do budżetu (jako budżety specjalne). Wszystkie te instytucje powinny być też co roku prześwietlane przez biegłego rewidenta, a opinie wynikające z kontroli powinny być publikowane. Na razie są to pobożne życzenia.
- Fundusze celowe powinny być zlikwidowane. Uniemożliwiają decentralizację zarządzania i poważnie osłabiają pozycję rządu - uważa prof. Michał Kulesza, były pełnomocnik rządu do spraw reformy ustrojowej państwa. Likwidacja sfery parabudżetowej oznacza jednak ograniczenie politycznych wpływów w gospodarce. Nic nie wskazuje na to, aby klasa polityczna chciała się tego lenna dobrowolnie pozbyć, nawet jeśli jest to tolerowana przez państwo szara strefa. To tutaj, a nie w budżecie, powinno się szukać pieniędzy dla protestujących pielęgniarek.
Więcej możesz przeczytać w 1/2001 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.