Prokuratorzy skarżą uchwały miast, które wprowadziły zawyżone opłaty za holowanie pojazdów
Prokuratura Regionalna w Gdańsku 13 lipca 2018 roku zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Gdańska z 30 listopada 2017 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych, stref zamieszkania, stref ruchu i za przechowywanie tych pojazdów na koszt właścicieli. Prokurator wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały. Prokuratura wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, w tym nieprawidłowe określenie przez Radę Miasta Gdańska granic swobody regulacyjnej.
W ocenie prokuratury stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale oscylują w górnych granicach maksymalnych stawek wskazanych w obowiązującym Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 roku. Znacznie przewyższają one rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez Gminę Miasta Gdańska, w tym cenę brutto uiszczaną za wykonanie takich usług. Przesłankami materialno-prawnymi, którymi, stosownie do obowiązujących przepisów, powinna kierować się Rada Miasta Gdańska są: konieczność sprawnej realizacji zadań z tego zakresu oraz ponoszone z tego tytułu faktyczne koszty. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia wniosku o przyjęcie tej uchwały, jedną z przesłanek była potrzeba utrzymania poziomu wpływów budżetowych. Zgodnie z treścią przywołanego przez Prokuraturę Regionalna w Gdańsku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 roku (sygn. akt I OSK 1916/16) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w odpowiednich przepisach.
Przyjęte stawki opłat były zbyt wysokie?
Podobne działania podjęła również Prokuratura Regionalna we Wrocławiu. W lipcu 2018 roku zakwestionowała ona uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 23 listopada 2017 roku, Rady Powiatu Strzelińskiego z 30 listopada 2017 roku, Rady Powiatu Lubańskiego z 28 grudnia 2017 roku, Rady Powiatu Lubińskiego z 30 listopada 2017 roku oraz Rady Powiatu w Świdnicy z 28 listopada 2017 roku. Wszystkie budzące zastrzeżenia uchwały dotyczyły wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018.
Zdaniem prokuratora przyjęte przez Rady w tych uchwałach stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów były zbyt wysokie, oscylujące w górnych granicach stawek maksymalnych, ustalonych przez Ministra Finansów. Nie uwzględniały one również, wbrew przepisom ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, rzeczywistych kosztów takich usług na terenie powiatu, które kształtowały się na niższym poziomie.
Prokurator wskazał, że jakkolwiek przepis ustawy zakreślił maksymalną wysokość opłat za realizację takiego zadania, to jednocześnie wyraźnie ograniczył swobodę rady powiatu poprzez sformułowanie kryteriów, którymi musi się ona kierować przy ustalaniu wysokości opłat, a nie w sposób arbitralny - z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zadania.
Dostrzegając uchybienia prokurator zaskarżył akty prawa miejscowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.
Działania podjęte przez Prokuraturę Krajową
Działania podjęte przez Prokuraturę Regionalną w Gdańsku są skutkiem analizy przepisów przeprowadzonej w Prokuraturze Krajowej. Z danych zebranych przez Departament Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej wynika, że w aktach prawa miejscowego dotyczących opłat za usuwanie i przechowywania pojazdów, rady powiatu nie kierują się rzeczywistymi kosztami. Jako przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości opłat wskazują na konieczność zapewnienia dochodów jednostce samorządu terytorialnego, czy chęć zdyscyplinowania kierowców. Ponadto organy niektórych jednostek samorządu terytorialnego uznają, że przyjęcie jedynie zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę świadczącą usługi holownicze już generuje koszty, do pokrycia których jest zobowiązany właściciel pojazdu.
W ocenie Prokuratury Krajowej takie zapisy są sprzeczne z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.). Z tych względów Zastępca Prokuratora Generalnego Robert Hernand zwrócił się do wszystkich prokuratorów regionalnych z prośbą o dokonanie analizy zgodności z prawem uchwał dotyczących opłat za usuwanie i przechowywania pojazdów.
W przypadku ujawnienia nieprawidłowości i ustalenia, że wysokość przyjętych stawek nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów usuwania pojazdu, stanowiąc nieuzasadniony wpływ do budżetów jednostek samorządu terytorialnego i niewynikającą z przepisów prawa dolegliwość fiskalną dla obywateli, prokuratorzy mają obowiązek podjęcia działań zmierzających do zakwestionowania tych zapisów. W swoim piśmie prokurator Robert Hernand wskazuje, że w takich przypadkach zasadnym będzie skierowanie do sądów administracyjnych skarg z żądaniem stwierdzenia nieważności podjętych uchwał.
Samorządy nie mają podstawy prawnej?
Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 Prawa o ruchu drogowym oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat i kosztów. Wysokość kosztów nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym.
Maksymalne kwotowe stawki opłat w 2018 roku określa obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r., poz. 772).
Pomimo takich zapisów ustawowych zdarzają się przypadki, że rady powiatu, przy podejmowaniu aktów prawa miejscowego w tym zakresie, nie kierują się rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów. Zawierają one umowy z przedsiębiorcami realizującymi usługi usuwania pojazdów, w których stawki za usunięcie pojazdu są określone na poziomie niższym niż ten, który wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały.
Przykładowo maksymalna wysokość stawki kwotowej opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t na 2018 rok określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów na kwotę 486 złotych. Natomiast wynikający z uwarunkowań rynkowych realny koszt usługi określany w umowie z przedsiębiorcą jest niejednokrotnie o połowę niższy. W ten sposób różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną usługi określoną w umowie z przedsiębiorcą, stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto organy niektórych jednostek samorządu terytorialnego uznają, że przyjęcie jedynie zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę świadczącą usługi holownicze samo w sobie już generuje koszty, do pokrycia których jest zobowiązany właściciel pojazdu.
Prawodawcy lokalni wykraczają tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W przypadku stwierdzenia takich okoliczności, w ocenie Prokuratury Krajowej, zasadnym jest skierowanie przez prokuratora do sądów administracyjnych skarg z żądaniem stwierdzenia nieważności podjętych uchwał.
Utrwalone orzecznictwo sądów
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 23 stycznia 2018 roku (sygn. akt II SA/Bd 791/17) wskazał, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Art. 130a ust. 6 ustawy wskazuje, że żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.
Podobną argumentację zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 stycznia 2017 roku (sygn. akt I OSK 1916/16). NSA wskazał, że odczytanie art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie pod uwagę tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej. Zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte pod uwagę rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na 2016 rok w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym, w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z 11 sierpnia 2015 roku.
Natomiast w wyroku z 1 lutego 2018 roku (sygn. akt II SA/Sz 1314/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym jedynie dwa kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwał innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę.