Jest porozumienie w UE w sprawie sygnalistów

Autor: Ines Borkowska, radca prawny w GWW

W ubiegłym tygodniu Parlament Europejski poinformował o osiągnięciu tymczasowego porozumienia pomiędzy Parlamentem Europejskim a Radą UE w sprawie kształtu dyrektywy, której celem będzie zapewnienie we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej regulacji prawnych dotyczących ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii Europejskiej. Porozumienie to stanowi duży krok naprzód w doprowadzeniu do przyjęcia na szczeblu unijnym aktu prawnego tworzącego zbiór wspólnych norm zapewniających sygnalistom zgłaszającym przypadki naruszenia przepisów w określonych obszarach wysoki poziom ochrony.

Pomimo, że potrzebę zapewnienia skutecznej ochrony osób raportujących naruszenia prawa Unii Europejskiej dostrzegają od jakiegoś czasu władze zarówno na szczeblu krajowym jak i europejskim, znaczenie sygnalistów i ich roli w ochronie interesu publicznego nie jest rozpowszechnione.

Osoby raportujące naruszenia prawa czyli sygnaliści (whistleblower) to osoby zgłaszające (w ramach danej organizacji lub podmiotowi zewnętrznemu) lub ujawniające (opinii publicznej) informacje o nadużyciach uzyskane w związku z pracą w danym podmiocie sektora publicznego lub prywatnego. Sygnaliści informują o naruszeniach prawa UE w wielu dziedzinach, w tym oszustw podatkowych, prania pieniędzy, zamówień publicznych, transportu, bezpieczeństwa, ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego.

Określone standardy ochrony sygnalistów zostały ustanowione w międzynarodowych aktach prawnych i wytycznych, takich jak: konwencja NZ przeciwko korupcji z 2004 r., do której przystąpiły wszystkie państwa członkowskie oraz UE, plan działań antykorupcyjnych G-20 oraz sprawozdanie OECD z marca 2016 r. pt. „Committing to Effective Whistleblower Protection” (Zobowiązanie do zapewnienia skutecznej ochrony sygnalistów).

Pomimo dostrzeżenia na arenie międzynarodowej potrzeby zapewnienia sygnalistom bezpieczeństwa, ochrona z której mogą obecnie korzystać ma charakter rozdrobniony. Ochrona osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa jest bowiem w państwach członkowskich jedynie częściowa albo dotyczy tylko określonych sektorów gospodarki lub kategorii pracowników. Znamiennym jest, że jak dotąd tylko 10 krajów UE (Francja, Węgry, Irlandia, Włochy, Litwa, Malta, Holandia, Słowacja, Szwecja i Wielka Brytania) zapewnia kompleksową ochronę prawną sygnalistów.

Z uwagi na powyższe, instytucje Unii i wiele zainteresowanych stron wzywało od jakiegoś czasu do podjęcia działań na szczeblu UE, aby rozwiązać problem rozdrobnienia ochrony sygnalistów. W swoich rezolucjach z dnia 24 października 2017 r. w sprawie uzasadnionych środków ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym oraz z dnia 20 stycznia 2017 r. w sprawie roli demaskatorów w ochronie interesów finansowych UE Parlament Europejski wezwał Komisję do przedstawienia wniosku ustawodawczego służącego zagwarantowaniu wysokiego poziomu ochrony sygnalistów w UE zarówno w sektorze publicznym, jak i w sektorze prywatnym, a także w instytucjach krajowych i unijnych. Rada zachęcała Komisję do zbadania możliwości podejmowania przyszłych działań w tym obszarze na szczeblu UE w swoich konkluzjach z dnia 11 października 2016 r. w sprawie przejrzystości podatkowej. Również organizacje społeczeństwa obywatelskiego i związki zawodowe konsekwentnie wzywały do przyjęcia przepisów o szczeblu unijnym dotyczących ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym.

W odpowiedzi na te oczekiwania, Komisja przygotowała projekt dyrektywy dotyczącej wdrożenia przepisów, mających wprowadzić do porządków prawnych wszystkich krajów członkowskich Unii Europejskiej ochronę sygnalistów. W uzasadnieniu wniosku Komisja podkreśliła, że do bezprawnych działań i nadużywania prawa może dojść w każdej organizacji, niezależnie od tego, czy jest ona organizacją prywatną czy publiczną, czy jest duża czy mała. Działania te mogą przybierać wiele różnych form, takich jak korupcja lub nadużycia finansowe, zaniedbanie obowiązków lub niedbalstwo i jeżeli nie zostaną podjęte działania kładące kres tym nadużyciom mogą one również poważnie zaszkodzić interesowi publicznemu. Komisja argumentowała również, że problemy braku lub jedynie fragmentarycznego uregulowania ochrony sygnalistów sprawiają, że w wielu sytuacjach sygnaliści nie są należycie chronieni przed odwetem. Sytuacja, w której potencjalni sygnaliści nie czują się dostatecznie bezpiecznie, aby ujawnić posiadane przez siebie informacje wpływa z kolei na niski poziom zgłaszania nieprawidłowości, a tym samym skutkuje „utratą szans” na wykrywanie i przeciwdziałanie przypadkom naruszenia prawa, co może poważnie zaszkodzić interesowi publicznemu.

Komisja zwróciła uwagę, że z przeprowadzonych badań Eurobarometr z 2017 r. dotyczących korupcji wynika, że 81 % Europejczyków nie zgłosiło przypadków korupcji, których doświadczyło lub których było świadkiem, zaś 85 % respondentów, którzy wzięli udział w konsultacjach publicznych zorganizowanych przez Komisję w 2017 r., uważa, że pracownicy bardzo rzadko lub rzadko zgłaszają obawy dotyczące potencjalnego zagrożenia lub potencjalnej szkody dla społeczeństwa z obawy przed konsekwencjami prawnymi i finansowymi. Tymczasem, w innym badaniu przeprowadzonym w 2017 r. dla Komisji oszacowano, że utrata potencjalnych korzyści wynikająca z braku ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia, w samych zamówieniach publicznych, oscyluje w przedziale od 5,8 do 9,6 mld EUR rocznie dla całej UE.

W celu rozwiązania powyższych problemów, Komisja przygotowała wniosek w sprawie dyrektywy, która zapewnić ma spójną dla wszystkich państw członkowskich bazę do wdrożenia kompleksowej ochrony prawnej sygnalistów do ich porządków prawnych. Projekt dyrektywy ogranicza się bowiem do ustanowienia minimalnych norm w zakresie ochrony sygnalistów pozostawiając państwom członkowskim możliwość przyjęcia lub utrzymania w mocy przepisów przyznających sygnalistom szersze uprawnienia.

Przygotowany przez Komisję projekt dyrektywy nakłada na kraje członkowskie obowiązek zagwarantowania, że w sektorze publicznym oraz prywatnym zostaną ustanowione wewnętrzne kanały zgłaszania nieprawidłowości oraz procedury przyjmowania zgłoszeń oraz reakcji na te zgłoszenia. Dyrektywa reguluje minimalne wymagania dla wewnętrznych kanałów informacyjnych zarówno w zakresie zasad zgłaszania nieprawidłowości przez sygnalistów, jak równieżpodejmowania działań następczych w związku z otrzymaniem informacji o nieprawidłowościach. W proponowanym przez Komisję Europejską brzmieniu dyrektywy mechanizmy te muszą spełniać określone wymagania m.in. zapewniać bezpieczeństwo informacji i poufność osobom zgłaszającym, gwarantować że zgłoszenia rozpatrywane będą przez wykwalifikowane osoby, a informacja zwrotna zostanie przekazana do sygnalisty w określonym czasie.

W myśl projektu dyrektywy państwa członkowskie UE zostaną również zobowiązane do stworzenia przez ich właściwe organy, zewnętrznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości lub do odpowiedniego dostosowania funkcjonujących systemów. Państwa członkowskie mają mieć możliwość transpozycji nowych zobowiązań w oparciu o funkcjonujące struktury ustanowione na podstawie aktualnie obowiązujących w sektorowych ram prawnych.

Ochrona sygnalistów proponowana we wniosku Komisji Europejskiej dotyczy osób ujawniających przypadki naruszeń w określonych dziedzinach prawa Unii. Komisja określiła przy tym dość szeroki katalog tych dziedzin wymieniając m.in kwestie bezpieczeństwa informatycznego, przetargów publicznych, bezpieczeństwa produktów, ochrony konsumentów, bezpieczeństwa transportu, a nawet bezpieczeństwa nuklearnego. Komisja podkreślała równocześnie, że wskazany zakres dziedzin stanowi opcję minimum uprawniając państwa członkowskie do szerszego uregulowania zakresu przedmiotowego w ramach krajowych regulacji prawnych.

Proponowany przez Komisje kształt dyrektywy zakładał, że osoba chcąca zgłosić naruszenie powinna w pierwszej kolejności zrobić to za pośrednictwem kanałów wewnętrznych, czyli w ramach swojej organizacji. Organizacja miała z kolei wdrożyć procedury mające gwarantować sygnaliście skuteczną ochronę i zapobiegać działaniom odwetowym. Komisja uzasadniała wymóg wielopoziomowego wykorzystywania kanałów zgłaszania nieprawidłowości możliwością zapewnienia dzięki temu, że informacje o nieprawidłowościach będą docierały do osób, które mogą się przyczynić do wczesnego i skutecznego wyeliminowania zagrożeń dla interesu publicznego, jak również do zapobieżenia nieuzasadnionemu nadszarpnięciu reputacji wynikającemu z podania informacji do wiadomości publicznej. Dyrektywa w wersji przedstawionej przez Komisję przewidywała również pewne wyjątki od stosowania tego wymogu, umożliwiające osobie zgłaszającej wybranie najwłaściwszego kanału w zależności od indywidualnych okoliczności sprawy. W zależności od okoliczności sprawy osoby zgłaszające przypadki naruszenia miały mieć możliwość zdecydowania, czy najpierw dokonać zgłoszenia wewnętrznego, czy od razu bezpośrednio właściwym organom krajowym.

Projekt dyrektywy Komisji zobowiązał państwa członkowskie do wprowadzenia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar, które należy stosować aby zapewnić skuteczność przepisów dotyczących ochrony osób zgłaszających oraz aby karać odpowiednie osoby za podejmowanie działań utrudniających zgłaszanie nieprawidłowości, jak również za branie odwetu, wszczynanie uciążliwych postępowań przeciwko osobom zgłaszającym i dopuszczanie się naruszeń zawodowego obowiązku zachowania poufności ich tożsamości oraz aktywnie zniechęcać te osoby do podejmowania takich działań. Kary miały jednak również skutecznie zniechęcać do dokonywania zgłoszeń w złej wierze lub zgłoszeń stanowiących nadużycie i które wywierają negatywny wpływ na skuteczność i wiarygodność całego systemu ochrony sygnalistów, oraz zapobiegać nieuzasadnionemu narażaniu na szwank reputacji osób, których dotyczy zgłoszenie.

W wyniku prac Komisji Prawnej Parlamentu Europejskiego w projekcie dyrektywy zostały wprowadzone zmiany w stosunku do wersji zaproponowanej przez Komisję Europejską. Ogłoszony w przez Komisję Europejską projekt dyrektywy był bowiem procedowany przez Parlament Europejski, który 19 listopada 2018 r. przegłosował swoje poprawki, które wprowadziły do projektu dyrektywy istotne zmiany.

Przede wszystkim rozszerzono katalog nieprawidłowości, których zgłoszenie będzie podlegać ochronie, o kwestie związane z naruszaniem przepisów dotyczących zatrudnienia, warunków pracy, praw pracowników i zasad dotyczących równego traktowania mężczyzn i kobiet w zatrudnieniu. Co więcej, wprowadzone poprawki otwierają katalog nieprawidłowości, które mogą raportować sygnaliści wskazując, że dyrektywa ustanawia normy ochrony osób zgłaszających naruszenia, które obejmują naruszenie między innymi a zatem nie wyłącznie aktów dotyczących wskazanych w dyrektywie dziedzin.

Poprawki Parlamentu Europejskiego zmodyfikowały również założenia Komisji dotyczące wielopoziomowego wykorzystywania kanałów zgłaszania nieprawidłowości, usuwając hierarchię, która zobowiązywała sygnalistów do korzystania, co do zasady w pierwszej kolejności z kanałów wewnętrznych tj. do zgłoszenia nieprawidłowości w ramach struktur funkcjonujących u pracodawcy dopiero w kolejnym kroku, w razie potrzeby z zewnętrznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości.

Poprawki Parlamentu Europejskiego objęły również kwestie możliwości żądania rekompensat o obecnie i w przyszłości utracone dochody z powodu sygnalizowania nieprawidłowości. Zlikwidowany został także proponowany przez Komisje obowiązek wprowadzenia przez państwa członkowskie kar za złośliwe raportowanie lub nadużywanie prawa do raportowania. Został onzastąpiony jedynie obowiązkiem wprowadzenia kar dla osób ujawniających informacje, które są w oczywisty sposób fałszywe. W sytuacji ujawnienia takich oczywiście fałszywych informacji ma zostać zapewnione prawo dochodzenia rekompensaty osobom, które poniosły szkodę z powodu ujawnienia informacji. Poprawki Parlamentu zapewniły również ochronę, na takiej samej zasadzie jak sygnalistom, osobom które udzieliły im pomocy. Zgodnie z założeniami Parlamentu sąd będzie mógł oddalić pozwy przeciwko sygnalistom dotyczące pomówienia, naruszenia prawa autorskiego, tajemnicy zawodowej czy odszkodowania dla osób trzecich. Co więcej, nawet jeżeli poprzez ujawnienie informacji o nieprawidłowościach ujawniona zostanie tajemnica przedsiębiorstwa dyrektywa o ochronie sygnalistów będzie obowiązywać i będzie miała w tym przypadku pierwszeństwo przed dyrektywą o ochronie know-how.

Powyższe zmiany wprowadzone zostały na skutek działań prowadzonych przez organizacje społeczne, związki zawodowe i środowiska dziennikarzy i w dodatkowy sposób umocniły pozycję sygnalistów.

Wskazane na wstępie porozumienie, które na początku tygodnia osiągnęli negocjatorzy z Parlamentu i Rady ma być jednym z ostatnich kroków w sprawie uchwalenia zasad ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia, ustanowienia bezpiecznych mechanizmów zgłaszania naruszeń i środków przeciwko odwetowi. Ustalona wersja dyrektywy ma gwarantować, że potencjalni informatorzy pozostaną bezpieczni, a ujawnione informacje pozostaną poufne. Przepisy dyrektywy umożliwiają sygnalistom dostarczanie informacji o naruszeniach zarówno przy użyciu wewnętrznych jak i zewnętrznych kanałów raportowania. W zależności od okoliczności sprawy osoby zgłaszające przypadki naruszenia będą mogły bowiem zdecydować, czy najpierw zgłosić naruszenie prawa w ramach wewnętrznych procedur funkcjonujących w danej organizacji, czy od razu skorzystać z zewnętrznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości.

W ramach porozumienia ustalono również iż w przypadkach, w których nie podjęto odpowiednich działań w odpowiedzi na wstępne zgłoszenie sygnalisty lub w razie uznania, że istnieje bezpośrednie zagrożenie dla interesu publicznego lub ryzyka odwetu, osoba zgłaszająca nadal będzie chroniona, jeśli zdecyduje się ujawnić informacje publicznie. Uzgodniony tekst wyraźnie zabrania również stosowania represji wobec sygnalizatorów w postaci ich zawieszania, degradowania, zastraszania lub stosowania innych form odwetu. Chronione mają być również osoby pomagające informatorom, takie jak facylitatorzy, krewni i dziennikarze śledczy. Zgodnie z uzgodnionym tekstem dyrektywy państwa członkowskie powinny dostarczać osobom zgłaszającym przypadki naruszenia kompleksowych informacji na temat kanałów zgłaszania, udzielać im bezpłatnych porad prawnych, a także zapewniać wsparcie prawne, finansowe i psychologiczne.

Podsumowując, głównym celem dyrektywy w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii ma być podniesienie standardów ochrony sygnalistów w Unii Europejskiej. Należy jednak podkreślić, że aby korzystać z ochrony, osoby zgłaszające powinny mieć uzasadnione przekonanie, że w świetle okoliczności danej sprawy i informacji, jakimi dysponują w momencie zgłaszania, informacje przez nie przekazywane są prawdziwe. W tym kontekście ważne jest przyjęcie regulacji prawnych zapewniających jednoczesne zabezpieczenie sygnalistów przed odwetem ale również zabezpieczającej osoby, które ich zgłoszenia dotyczą - przed zgłoszeniami dokonywanymi w złej wierze, niepoważnymi lub stanowiącymi nadużycie. W konsekwencji uchwalenia dyrektywy wyzwaniem może być zatem uchwalenie przepisów krajowych w kształcie zapewniającym z jednej strony skuteczną ochronę sygnalistów zgłaszających w dobrej wierze faktyczne naruszenia prawa zaś z drugiej strony chroniącym osoby, których działania mogą być przedmiotem zgłoszenia przed świadomym zgłaszaniem błędnych lub wprowadzających w błąd informacji w celu zaszkodzenia.

Tymczasowe porozumienie będzie musiało zostać potwierdzone przez COREPER i Komisję Prawną Parlamentu przed ostatecznym głosowaniem przez pełną Izbę Parlamentu Europejskiego i Radę UE. Dyrektywa wejdzie w życie dwadzieścia dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym UE.