NIK: Poważne nieprawidłowości przy wyborach. Będzie zawiadomienie do prokuratury

NIK kontrolowała wyłącznie Krajowe Biuro Wyborcze, czyli urząd zapewniający obsługę organów wyborczych oraz wykonujący zadania związane z organizacją wyborów w zakresie określonym w Kodeksie wyborczym i innych ustawach. NIK w żaden sposób nie kontrolowała Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) ani poprawności samego procesu wyborów, w których uczestniczą uprawnieni obywatele, bowiem kontrolę w tym zakresie sprawują wyłącznie niezawisłe sądy.

KBW miało obowiązek zapewnić sprawnie funkcjonujące system informatyczny do obsługi wyborów. System ten miał w istotny sposób wspomagać organizację i przeprowadzenie wyborów. Od jego funkcjonowania zależało m.in. sprawne ustalenie i ogłoszenie wyników głosowania.

System na miesiąc przed wyborami

Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła poważne nieprawidłowości w działaniach KBW. Ustalono m.in., że w pracach KBW brakowało systematycznych i długofalowych działań w zakresie informatyzacji wyborów. Nie została opracowana wieloletnia, docelowa strategia zapewnienia wsparcia informatycznego dla różnego rodzaju wyborów, co było przyczyną ogłaszania odrębnych przetargów na opracowanie systemów informatycznych do obsługi każdych kolejnych wyborów. KBW podjęło co prawda pod koniec 2013 roku próbę zamówienia kompleksowej platformy wyborczej do obsługi różnego rodzaju wyborów, ale przetarg z winy KBW nie powiódł się i w styczniu 2014 roku został formalnie unieważniony z uwagi na brak możliwości usunięcia przez KBW wszystkich sprzeczności prawnych i proceduralnych.

Niepowodzenie tego przedsięwzięcia było jedną z ważniejszych przyczyn, dla których kolejne odrębne przetargi na moduły informatyczne wykorzystywane w trakcie wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz do wyborów samorządowych w 2014 r. realizowano pospiesznie i nierzetelnie.

KBW ogłosiło najpierw, w lutym 2014 roku przetarg na moduły informatyczne do wyborów do Parlamentu Europejskiego, a dopiero 11 lipca 2014 roku, a więc zaledwie na cztery miesiące przed wyborami samorządowymi, rozpisało kolejny przetarg na moduły do wyborów samorządowych. Przetarg ten rozstrzygnięto na początku sierpnia, umowę podpisano 19 sierpnia, a firma, która zwyciężyła w przetargu, dostarczyła wykonane moduły informatyczne 17 października 2014 roku, a więc niespełna miesiąc przed wyborami.

Ryzyko wystąpienia korupcji

Badając przygotowania do wyborów samorządowych kontrolerzy NIK oraz powołani przez Izbę biegli z Politechniki Warszawskiej i odrębnie z Polskiego Towarzystwa Informatycznego stwierdzili, że na etapie prowadzonego przetargu oraz w zawartej umowie KBW nie określiło precyzyjnie wymagań jakościowych dla informatycznego systemu do obsługi wyborów samorządowych w 2014 roku. KBW nie sformułowało też wymagań dotyczących metodyki zarządzania projektem wytwarzanego oprogramowania. Dodatkowo stwierdzono, że przetarg był prowadzony przez KBW nierzetelnie. Niemal na każdym jego etapie doszło do naruszeń przepisów Prawa zamówień publicznych, co ostatecznie miało wpływ na wynik niektórych rozstrzygnięć. Komisja przetargowa rozstrzygała w oparciu o oceny dokonywane przez pracowników KBW, którzy formułowali swoje uwagi nie dysponując precyzyjnymi i obiektywnymi kryteriami oceny ofert. Takie postępowanie zdaniem NIK stwarzało ryzyko wystąpienia korupcji.

NIK ustaliła także, że KBW z opóźnieniem przekazywało do PKW projekty uchwał definiujące wygląd i treść dokumentów, które miały być generowane przez system informatyczny. System informatyczny, który musiał uwzględniać uchwalone wzory dokumentów, podlegał więc ciągłym modyfikacjom.

Zawiadomienie do prokuratury

KBW przeprowadziło odbiór i zapłaciło za zamówione oprogramowanie do obsługi wyborów bez żadnego sprawdzenia dostarczonego produktu. W ten sposób wykonawcy zapłacono ponad 306 tys. złotych za oprogramowanie, które nie było zgodne z zamówieniem oraz z podpisaną umową. Odbierając zamówiony produkt bez uwag, KBW utrudniło sobie naliczanie kar umownych od wykonawcy.

W związku z nieprawidłowościami przy odbiorze i zapłacie za zamówiony przez KBW produkt NIK zawiadomiła prokuraturę o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Błędy w systemie

W KBW nie zostały zdefiniowane warunki i procedury dopuszczenia do użytkowania systemu informatycznego wykorzystywanego w trakcie wyborów. Zabrakło w szczególności precyzyjnego określenia brzegowych warunków, których spełnienie potwierdziłoby, że system działa sprawnie i jest gotowy do użycia w komisjach wyborczych wszystkich szczebli.

KBW dopuściło do użytkowania system informatyczny do obsługi wyborów, który posiadał istotne błędy dotyczące obsługi protokołów (ich generowania, opracowania i wydruku) terytorialnych komisji wyborczych. Analiza bezpieczeństwa kodu źródłowego systemu centralnego wykazała szereg nieprawidłowości, z których część miała charakter krytyczny. Wykryte błędy mogły prowadzić m.in. do uzyskania nieautoryzowanego dostępu do systemu i zasobów poprzez osoby nieposiadające konta w systemie. NIK nie znalazła w KBW dowodów świadczących o wykorzystaniu tej podatności, zawartej w systemie.

NIK zawiadamia ABW

Najwyższa Izba Kontroli przesłała jednak informacje na temat stwierdzonych błędów w oprogramowaniu do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. KBW dopuściło do użytkowania program Kalkulator wyborczy, który nie został wystarczająco zabezpieczony. O tym fakcie NIK również poinformowała Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

KBW dopuściło do użytkowania w trakcie wyborów system informatyczny, w którym występował błąd krytyczny dotyczący ustalania wyników wyborów przy remisie wyborczym. Błąd ten został usunięty dopiero w czasie trwania wyborów.

Wyniki audytu po zakończeniu II tury wyborów

KBW zdecydowało o dopuszczeniu do użytkowania w dniu wyborów wadliwego systemu, mimo dwóch nieudanych ogólnopolskich testów oraz zastrzeżeń zawartych w pierwszej części zamówionego przez KBW (zbyt późno, bo zaledwie na 13 dni przed wyborami) audytu bezpieczeństwa. Zaniechania KBW sprawiły, że w dniu wyborów nie była gotowa finalna wersja prawidłowo przetestowanego oprogramowania i w istocie przystąpiono do wyborów posługując się wersją obarczoną błędami. Druga część zamówionego przez KBW audytu bezpieczeństwa, opisująca istotne błędy zawarte w oprogramowaniu, napłynęła… już po zakończeniu II tury wyborów.

Najwyższa Izba Kontroli zaznaczyła, że KBW nie zapewniło sprawdzonej infrastruktury serwerowej i systemowej. Biuro nie zapewniło też obsługi serwisowej na poziomie odpowiednim do rangi zadania. W KBW nie zostały przygotowane i wdrożone - adekwatne do zagrożeń - plany awaryjne, pozwalające na szybką reakcję na wypadek niesprawności oprogramowania i infrastruktury obsługującej wybory.

Oprócz wskazanych nieprawidłowości NIK zwraca uwagę, że szkoleni użytkownicy systemu nie mieli okazji ćwiczyć na rzeczywistym oprogramowaniu. Szkolenia prowadzono w oparciu o zrzuty ekranowe. Brak praktycznych ćwiczeń mógł przyczynić się do części problemów w eksploatacji systemu podczas wyborów.

Wnioski pokontrolne

NIK sformułowała szereg wniosków pokontrolnych, które mają związek z ujawnionymi nieprawidłowościami i dotyczą przede wszystkim dwóch obszarów: jakości zarządzania projektami informatycznymi oraz sposobu prowadzenia przetargów.

Izba wniosła też do KBW o rozważenie przygotowywania treści instruktażowych spotów wyborczych, przeznaczonych do prezentacji w mediach, w porozumieniu ze specjalistami w zakresie prawa wyborczego, językoznawstwa i komunikacji społecznej oraz w połączeniu z badaniem rozumienia treści spotów przez docelowe grupy odbiorców.

Będą problemy z wyborami prezydenckimi?

W ocenie NIK, sformułowanej na podstawie opinii ekspertów, stan przygotowania przez KBW infrastruktury informatycznej do wyborów prezydenckich w 2015 r. jest niewystarczający. Dlatego też NIK rekomenduje przeprowadzenie wyborów prezydenckich w 2015 r. bez szczególnego wsparcia informatycznego.

W odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2015 roku NIK, na podstawie opinii powołanych biegłych, wskazuje, że czas potrzebny na stworzenie informatycznego systemu obsługi wyborów wynosi co najmniej sześć miesięcy. Dotychczasowy sposób zarządzania projektami informatycznymi oraz przygotowywania i przeprowadzania zamówień publicznych przez KBW rodzą jednak ryzyko niepowodzenia zarówno w zakresie zamówienia sprawnego systemu do obsługi wyborów, jak i w zakresie podejmowanych prób samodzielnego udoskonalenia lub wytworzenia oprogramowania.

NIK z satysfakcją odnotowuje jednak, że w czasie kontroli doszło w KBW do szeregu pozytywnych zmian, w tym m.in. do wzmocnienia kadrowego zespołu zajmującego się informatyką, co może sprzyjać sprawnemu usuwaniu wskazanych w wystąpieniu nieprawidłowości i realizacji sformułowanych przez NIK wniosków.

NIK