Masa upadłościowa

Sektor publiczny jest dla gospodarki tym, czym garb dla ułomnego - niewidoczny, ale dokuczliwy. Niewidoczny, bo w sensie prawnym nie istnieje, choć pochłania prawie połowę PKB. Według szacunków Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową (IBnGR), należy do niego ponad 55 tys. podmiotów: przedsiębiorstwa, jednostki administracji, obrony narodowej, bezpieczeństwa publicznego, wymiaru sprawiedliwości, pomocy społecznej, ochrony zdrowia, instytucje kulturalne i edukacyjne oraz szkoły wyższe. Rozbudowany do granic absurdu jest głównym źródłem kłopotów finansowych państwa. Właściwie to masa upadłościowa. Wydawałoby się więc, że nic prostszego, jak go radykalnie zmniejszyć. Tymczasem żaden rząd III RP nawet nie próbował tego zrobić. Dopiero kilka tygodni temu premier Jerzy Buzek zapowiedział takie działania, jednak obecny rząd nie ma szans na realizację tego projektu. Skoro redukcja nie jest możliwa, może trzeba zastosować opcję zerową: zlikwidować sektor publiczny i na nowo powołać go w wersji minimum.

Własność niczyja
Dochody sektora publicznego stanowią głównie podatki i obowiązkowe składki - łącznie, jak szacuje IBnGR, 47,3 proc. PKB. Wydatki tego sektora stanowią 48,7 proc. PKB, natomiast jego zadłużenie - 55 proc. PKB. Co ważne, obsługa tego zadłużenia pochłania 7,7 proc. wszystkich dochodów publicznych. W instytucjach publicznych pracują ponad 3 mln osób, co stanowi niemal 30 proc. zatrudnionych w gospodarce. Z pieniędzy pozyskiwanych przez sektor utrzymuje się prawie 16 mln osób, czyli mniej więcej 40 proc. wszystkich obywateli. Instytucje publiczne dysponują ogromnym majątkiem, stanowiącym własność skarbu państwa i państwowych osób prawnych, ale faktycznie nie należącym do nikogo. Chodzi m.in. o grunty i budynki, którymi dysponują jednostki państwowe, nieruchomości skarbu państwa, Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wyposażenie tych jednostek, eksponaty muzealne i dzieła sztuki. Do majątku państwowego zalicza się też drogi, zapory, zbiorniki i urządzenia przeciwpowodziowe oraz rezerwy państwowe. Łączna jego wartość szacowana jest na 460 mld zł.

Gra rynkowa bez rynku
Sektor publiczny to prawie wyłączny konsument państwowych pieniędzy, czyli środków budżetu państwa, samorządów (wojewódzkich, powiatowych i gminnych) oraz dwunastu funduszy celowych dysponujących jedną trzecią pieniędzy publicznych w ogóle, a ponad połową rozdzielanych na szczeblu centralnym. Zdumiewająca właściwość funduszy celowych polega na powstawaniu trzech nowych w miejsce jednego zlikwidowanego. Można to wytłumaczyć jedynie tym, że dysponowanie pieniędzmi publicznymi ulokowanymi w autonomicznych funduszach jest dla polityków niezwykle atrakcyjne. Towarzyszy temu przenoszenie mienia skarbu państwa i części pieniędzy, jakimi dysponuje budżet, do różnych agencji, czyli instytucji z definicji powołanych do uczestnictwa w normalnej grze rynkowej. Tyle że one wcale w tej grze nie uczestniczą lub tylko w niewielkim stopniu.
Budżet państwa dysponuje więc zaledwie czwartą częścią pieniędzy publicznych, a pominąwszy budżety samorządowe - trzecią częścią pieniędzy rozdzielanych na szczeblu centralnym. Ten układ "pomp ssących" niezależnych od władzy publicznej (formalnie odpowiedzialnej przecież za stan finansów państwa) uzupełnia siedemnaście kas chorych. - Segmentacja wydatków budżetowych to proces odwrotny, niż chcieliby autorzy reformy systemowej państwa z lat 1989-1990 - ocenia Krzysztof Dzierżawski z Centrum im. Adama Smitha.

Finansowa czarna dziura
Aberracje związane z funkcjonowaniem publicznych funduszy mają wpływ na dochody budżetu. Obowiązkowe składki (de facto podatek) wpłacane do ZUS są największą pozycją po stronie dochodów (prawie 20 proc.), a wartość parapodatków, jakie płacimy na Fundusz Pracy, PFRON i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jest wyższa od wpływów z ceł czy podatku od nieruchomości. Warto też zwrócić uwagę, że składki na system ubezpieczeń społecznych oraz podatek od dochodów osobistych są źródłem niemal trzeciej części przychodów sektora publicznego. Ta absurdalna struktura jest powodem chronicznej nierównowagi finansów publicznych. Co w tej sytuacji robić? - Po prostu należy zlikwidować większość agencji i funduszy celowych, wcielając je w struktury właściwych ministerstw - uważa Krzysztof Dzierżawski z IBnGR.
Dyscyplinę finansową sektora publicznego eksperci IBnGR określają jako katastrofalną. Nasz system nie tylko nie odpowiada europejskim normom, ale także uniemożliwia ustalenie, na co przeznaczane są pieniądze publiczne. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie ma na przykład nawet własnego rachunku bankowego, a w ramach KRUS działa sześć autonomicznych funduszy! To szczyt absurdu, że ani premier, ani Rada Ministrów nie mogą w imieniu skarbu państwa brać kredytów, a dyrektor Lasów Państwowych na przykład może.
- Słabością sektora publicznego jest to, że nie ma takiego ogniwa, które posiadałoby pełną informację o stanie finansów w jego segmentach czy poszczególnych agendach rządowych - tłumaczy Wojciech Misiąg, były wiceminister finansów. W wyniku tego poza wszelką kontrolą znajduje się ponad 5 mld zł rocznie! Spora część tych pieniędzy może być (i jest) wydawana niejawnie. Umożliwia to także brak zewnętrznego audytu, który utrudniałby księgowe sztuczki. Sektor publiczny jest więc najbardziej tajemniczą częścią państwa. W gruncie rzeczy to czarna dziura.

Prawo bezwładności
Wiele segmentów sektora publicznego trwa prawem bezwładności. Bo po co nam na przykład publiczny ZUS? - Jego rolę mogłaby z powodzeniem przejąć wyłoniona w przetargu prywatna firma zajmująca się dystrybucją pieniędzy publicznych i wywiązująca się w imieniu państwa ze zobowiązań wobec obecnych emerytów. Ci, którzy dzisiaj pracują, mogliby się natomiast ubezpieczać w funduszach bez kosztownego pośrednictwa tej wysoce zbiurokratyzowanej instytucji - uważa dr Grzegorz Szczodrowski z Centrum im. Adama Smitha. Od chwili wprowadzenia reformy emerytalnej ZUS powiększa tylko straty sektora publicznego. I to mimo otrzymania od skarbu państwa dodatkowej, nie ujętej w uchwalonym budżecie, pożyczki w wysokości 4 mld zł. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych stracił już ponad 10 mld zł, czyli znacznie więcej, niż początkowo szacowano. Na razie jednak nie stracił płynności, bo jest zadłużony wobec funduszy II filaru. W 2001 r. dotacja dla FUS może przekroczyć 20 proc. jego wydatków. Szacuje się, że w 2001 r. emerytury i renty pochłoną łącznie niemal 30 proc. wszystkich dochodów budżetu państwa.
Zreformowana służba zdrowia nadal jest źródłem poważnego zagrożenia dla stabilności budżetu. I w tym wypadku zasadne jest pytanie, czy służba zdrowia musi być publiczna. Odpowiedź jest prosta: nie musi, a nawet nie powinna. Należałoby szybko sprywatyzować wszystkie kasy chorych, które powinny z sobą konkurować, działając w całym kraju. Powinniśmy mieć również możliwość skorzystania z innych form ubezpieczenia zdrowotnego. Rynek zrobiłby to, czego nie może nawet najbardziej bezstronna komisja: pozwoliłby upaść niepotrzebnym i drogim lecznicom. W Polsce już funkcjonują prywatne placówki, które muszą walczyć o pieniądze klienta. Ta rynkowa enklawa to jednak zaledwie 21 szpitali niepublicznych (na 715, czyli niecałe 3 proc.) i 1053 łóżka (na 198,7 tys., czyli nieco ponad 0,5 proc.). - Tak naprawdę poza wojskiem, policją, szkolnictwem podstawowym i administracją państwową już teraz sprywatyzować można wszystko - uważa prof. Witold Orłowski z Niezależnego Ośrodka Badań Ekonomicznych.

Publiczne przedsiębiorstwo - fikcja ekonomiczna
Największym wynaturzeniem sektora publicznego jest to, że pod koniec zeszłego roku istniało jeszcze 2,3 tys. przedsiębiorstw państwowych. Minister skarbu nadal zarządza majątkiem produkcyjnym wartym prawie 140 mld zł. Nie sprywatyzowano jeszcze kilku ważnych sektorów, na przykład energetyki, przemysłu paliwowego, hutnictwa, a także dwóch banków: PKO BP i BGŻ. - Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby utrzymywać przy życiu przedsiębiorstwa publiczne - uważa dr Grzegorz Szczodrowski z Centrum im. Adama Smitha. Przedsiębiorstwami są one zresztą głównie z nazwy. Najczęściej nie są profesjonalnie zarządzane, a w ich radach nadzorczych zasiadają "krewni i znajomi królika". Przekleństwem sektora publicznego jest to, że zarządzają nim najgorsi menedżerowie. Mało tego, w większości nie są to nawet menedżerowie, tylko politycy albo specjaliści z danej branży nie mający żadnego przygotowania w dziedzinie zarządzania. Tymczasem w sektorze publicznym, jeśli ma on w ogóle istnieć, powinni pracować najlepsi menedżerowie, bo zarządzają pieniędzmi podatnika.
Rozwiązanie sektora publicznego i zorganizowanie na nowo jego wersji minimum jest wprawdzie racjonalne i niezwykle opłacalne, ale z punktu widzenia polityków jest to posunięcie samobójcze. Likwiduje się bowiem w ten sposób polityczne beneficja, partie nie mają więc czym płacić swoim oddanym działaczom. Nie mając zaplecza w publicznym majątku, politycy nie mogliby obiecywać wyborcom gruszek na wierzbie, populizm straciłby więc wszelki sens. Przynajmniej przez najbliższe cztery lata nie ma żadnych szans, aby to, co racjonalne i konieczne, zostało zrealizowane. Przeciwnie, można być prawie pewnym, że sektor publiczny zostanie rozbudowany: "Aby Polska rosła w siłę, a ludzie żyli dostatniej".