Czy Unia Europejska jeszcze istnieje?
Turysta, który na głównym brukselskim dworcu Bruxelles-Midi przesiada się z pociągu do metra i wychodzi ze stacji w samym środku dzielnicy europejskiej, widzi zapakowany w folię ogromny budynek, zaprojektowany na wzór listka koniczyny. Dawna siedziba Komisji Europejskiej od lat czeka na remont, a jej urzędników ulokowano w rozmaitych biurowcach. Gdyby więc turysta na placu Schumana w Brukseli doszedł do wniosku, że Unia Europejska jest bytem wirtualnym, opakowaniem, pod którym kryje się jedynie skomplikowana struktura pustych pomieszczeń, tak jak pod folią Berlemont, to do pewnego stopnia miałby rację. A w przyszłości może będzie miał rację nawet w stu o procentach...
Dylemat Kissingera
Pytanie Henryego Kissingera, byłego szefa Departamentu Stanu USA, o numer telefonu do ministra spraw zagranicznych Unii Europejskiej przeszło już do historii. Ale nawet dziś, gdy UE dopracowała się już zrębów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, trudno na nie odpowiedzieć, bo takich numerów jest z pół tuzina. Można zatelefonować do Javiera Solany albo Chrisa Pattena, komisarza odpowiedzialnego za sprawy zagraniczne, Güntera Verheugena, komisarza ds. rozszerzenia, lub Pascala Lamyego, który odpowiada za sprawy handlowe. Można też zadzwonić do przedstawicieli aktualnej prezydencji UE albo do Bodo Hombacha, zajmującego się paktem stabilizacyjnym dla Bałkanów. Dziś Kissinger miałby kłopoty nie tylko ze znalezieniem adresu i numeru telefonu kompetentnego polityka UE. Trudno się bowiem nie pogubić w gąszczu różnych unijnych i okołounijnych instytucji.
System Schengen, pierwotnie układ kilku krajów o zniesieniu wewnętrznych granic, został wpisany do traktatu z Amsterdamu, ale faktycznie należą do niego też kraje nie będące członkami unii, na przykład Norwegia. Z kolei Grecja, Wielka Brytania, Irlandia i Dania przejęły regulacje systemu Schengen z kilkuletnim opóźnieniem. Unia Zachodnioeuropejska - początkowo instytucja pozaunijna, ale potem do UE wcielona - zobowiązuje swoich członków do większej solidarności niż NATO. Nie dotyczy to jednak wszystkich państw - Austria i Szwecja, członkowie UE nie należący do NATO, wyłamały się z jednego paragrafu traktatu o UZE. Takie przykłady można mnożyć: nie ma umowy, do której by nie dołączono protokołu określającego "wyjątki od europejskiej reguły". Unię oplata gęsta sieć okołounijnych organizacji i struktur prawnych, do których należą też kraje nie będące jej członkami.
Nibylandia z quasi-rządem
Co należy sądzić o tworze udającym państwo, ale z parlamentem nie mającym uprawnień parlamentu, rządem nie będącym prawdziwym rządem, z prawem tworzonym przez gremium, w którym każdy uczestnik może zablokować każdą procedurę? Parlament Europejski uczestniczy co prawda w tworzeniu prawa, ale nie uchwala ustaw. Nie wybiera i nie kontroluje ani Komisji Europejskiej, ani Rady Ministrów UE. Jedyna instytucja unijna, której kompetencje odpowiadają w jakimś stopniu porównywalnej instytucji w państwach członkowskich, to Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
Unia Europejska nie ma właściwie nic wspólnego z władzą centralną, ale i tak rządom i parlamentom krajów członkowskich wydaje się często zbyt silna. Skarżą się one na omnipotencję Brukseli, domagając się odebrania części kompetencji Komisji Europejskiej i przekazania ich z powrotem państwom członkowskim. Okazuje się, że twór przez jednych postrzegany jako efemeryczny dla innych (a czasami nawet dla tych samych) może być superpaństwem, molochem z biurokratycznym wodogłowiem.
Unia w stanie agonalnym
Jednym z podstawowych powodów złego funkcjonowania unii jest to, że jej członkowie nie są zgodni w tym, czemu ta wspólnota ma służyć i dokąd zmierzać. Od początku toczy się spór między tymi, którzy chcieliby ją otwierać na światową konkurencję, i tymi, którzy chcą ją przed nią chronić. Między tymi, którzy widzą ją jako strefę wolnego handlu, i tymi, którzy chcą jej nadać wymiar polityczny. Między tymi, którzy upatrują w niej przeciwwagę dla USA, i tymi, którzy pragną ustanowienia transatlantyckiej strefy wolnego handlu. Już wówczas, gdy powstawała Europejska Wspólnota Węgla i Stali, jej członkowie zmierzali do tego samego celu z odmiennych powodów. Gra sprzecznych interesów komplikowała się po każdym rozszerzeniu unii, ale nigdy sytuacja nie była tak trudna jak w obliczu obecnych zmian. Czy po nich ów wirtualny byt, nieudolnie udający państwo, może w ogóle przestać istnieć?
Obawy nie są pozbawione podstaw. Kierowali się nimi na przykład Helmut Schmidt i Valéry Giscard dEstaign, pisząc słynny tekst o rdzeniu i przestrzeni europejskiej. Po szczycie w Nicei i odrzuceniu jego wyników w irlandzkim referendum taki obrót spraw jest bardziej prawdopodobny niż kiedykolwiek wcześniej. Czy gdy Polska w końcu przystąpi do UE, ta wspólnota przestanie istnieć?
Nigdy różnice między członkami i kandydatami nie były tak znaczne jak dziś. Skutkiem tego jest olbrzymia liczba wniosków o okresy przejściowe, zgłaszanych z obu stron negocjacyjnego stołu. Gdyby uwzględnić je wszystkie, jednolity rynek przestałby istnieć. Firma inwestująca w Polsce działałaby w zupełnie innych warunkach niż przedsiębiorstwo funkcjonujące w Hiszpanii. Takie różnice można wyrównać choćby za pomocą ceł, ale wtedy nie ma już wspólnego rynku i należałoby też przywrócić kontrole graniczne. Aby zachować spójność jednolitego rynku, trzeba do minimum ograniczyć okresy przejściowe. Unia może to zrobić, ponieważ dysponuje skutecznymi środkami nacisku: może odmawiać kandydatom transferów, odwlekać termin ich przyjęcia. Jeśli jednak przesadzi, kraje ubiegające się o członkostwo w UE mogą się zrewanżować po rozszerzeniu, blokując wspólne decyzje, dopóki reszta nie zgodzi się na zmianę warunków. Gdyby polscy chłopi nie dostali dopłat bezpośrednich, polski minister finansów mógłby blokować pracę Rady Ministrów UE tak długo, aż ministrowie rolnictwa innych państw zgodzą się na ustępstwo. Łatwo przewidzieć, co się stanie, jeżeli każdy rząd zacznie tak "dbać" o swoje interesy. Unia zostanie sparaliżowana, a kraje mające podobne interesy zaczną uzgadniać wspólne projekty między sobą, w bilateralnych umowach. I UE przestanie istnieć.
Samobójstwo na życzenie
DEstaign i Schmidt przewidzieli to i wyciągnęli radykalny wniosek - należy stworzyć małą, prężną Unię Europejską, w której skład wchodzić będą tylko ci, którzy mają najwięcej wspólnych interesów, najwięcej zaufania do siebie nawzajem i najmniej różnią się w rozwoju. Reszta będzie luźno współpracować. Można by powiedzieć, że dEstaign i Schmidt w obawie przed śmiercią UE zaproponowali jej samobójstwo. Wniosek był może zbyt radykalny, ale obawa uzasadniona.
Traktat z Nicei czyni osiąganie komp-romisów i dochodzenie do wspólnych decyzji trudniejszym niż poprzednie umowy, ponieważ wymaga większego odsetka głosów w Radzie UE niż traktat z Amsterdamu. Po rozszerzeniu unia będzie więc mniej sprawna niż przedtem. Żeby zapobiec paraliżowi, należałoby zawczasu rozwiązać najistotniejsze problemy między piętnastką a kandydatami.
Te, o których wszyscy teraz dyskutują, czyli migracja zarobkowa i sprzedaż ziemi, wcale nie są najważniejsze. Liczy się przede wszystkim to, czy Polska będzie na ogólnych zasadach uczestniczyć w podziale unijnych funduszy (sięgających nawet 4 proc. polskiego PKB!). Wcale nie jest to oczywiste, gdyż unia już uchwaliła odrębny budżet dla kandydatów do roku 2006. Jeżeli Polska nie wejdzie do wspólnoty do 2005 r., to "stara UE" może uchwalić następny budżet do 2013 r. Wszystko do tego zmierza: Hiszpania uzależniła zgodę na niemiecki okres przejściowy dotyczący migracji zarobkowej od gwarancji zachowania swoich transferów do 2013 r. W jej ślady mogą pójść inni członkowie, choćby Irlandia w zamian za zgodę na traktat z Nicei. W świat poszedłby sygnał: kto nie ratyfikuje traktatu nicejskiego, może uzyskać dodatkowe korzyści. Świetna zachęta, aby doprowadzić do autoblokady unii jeszcze przed jej rozszerzeniem!
Czy będzie do czego wstępować?
Mechanizm uruchomiony przez Hiszpanię ma swą wewnętrzną dynamikę. Francja mogłaby się zgodzić na żądany przez Niemcy okres przejściowy w rolnictwie w zamian za zgodę Berlina na niereformowanie wspólnej polityki rolnej do roku 2013. Niemcy powiedzieliby "tak" pod warunkiem, że ich wkład netto do budżetu zostanie zamrożony, co oznaczałoby, iż dla kandydatów zostają tylko okrojone transfery, nie ma dopłat do rolnictwa do 2013 r. i wszędzie, gdzie rozszerzenie wymaga dodatkowych funduszy, zostałyby narzucone okresy przejściowe. Budżet UE do 2013 r. zostałby wtedy zatwierdzony jeszcze przed rozszerzeniem.
Przystąpienie do unii nie musi oznaczać pełnego członkostwa. Ale cóż to za Unia Europejska, w której istnieje podział na Europejczyków pełnoprawnych (z Zachodu) i niepełnoprawnych (ze Wschodu)? Podział z czasów zimnej wojny zostałby utrzymany. Jedynym skutkiem rozszerzenia byłaby totalna blokada, ucieczka w bilateralną współpracę, powstanie trwałych sojuszy i bloków państw - cała ta zmora znana z XIX wieku i okresu międzywojennego, od której ojcowie-założyciele chcieli uciec, tworząc Europejską Wspólnotę Gospodarczą.
Dylemat Kissingera
Pytanie Henryego Kissingera, byłego szefa Departamentu Stanu USA, o numer telefonu do ministra spraw zagranicznych Unii Europejskiej przeszło już do historii. Ale nawet dziś, gdy UE dopracowała się już zrębów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, trudno na nie odpowiedzieć, bo takich numerów jest z pół tuzina. Można zatelefonować do Javiera Solany albo Chrisa Pattena, komisarza odpowiedzialnego za sprawy zagraniczne, Güntera Verheugena, komisarza ds. rozszerzenia, lub Pascala Lamyego, który odpowiada za sprawy handlowe. Można też zadzwonić do przedstawicieli aktualnej prezydencji UE albo do Bodo Hombacha, zajmującego się paktem stabilizacyjnym dla Bałkanów. Dziś Kissinger miałby kłopoty nie tylko ze znalezieniem adresu i numeru telefonu kompetentnego polityka UE. Trudno się bowiem nie pogubić w gąszczu różnych unijnych i okołounijnych instytucji.
System Schengen, pierwotnie układ kilku krajów o zniesieniu wewnętrznych granic, został wpisany do traktatu z Amsterdamu, ale faktycznie należą do niego też kraje nie będące członkami unii, na przykład Norwegia. Z kolei Grecja, Wielka Brytania, Irlandia i Dania przejęły regulacje systemu Schengen z kilkuletnim opóźnieniem. Unia Zachodnioeuropejska - początkowo instytucja pozaunijna, ale potem do UE wcielona - zobowiązuje swoich członków do większej solidarności niż NATO. Nie dotyczy to jednak wszystkich państw - Austria i Szwecja, członkowie UE nie należący do NATO, wyłamały się z jednego paragrafu traktatu o UZE. Takie przykłady można mnożyć: nie ma umowy, do której by nie dołączono protokołu określającego "wyjątki od europejskiej reguły". Unię oplata gęsta sieć okołounijnych organizacji i struktur prawnych, do których należą też kraje nie będące jej członkami.
Nibylandia z quasi-rządem
Co należy sądzić o tworze udającym państwo, ale z parlamentem nie mającym uprawnień parlamentu, rządem nie będącym prawdziwym rządem, z prawem tworzonym przez gremium, w którym każdy uczestnik może zablokować każdą procedurę? Parlament Europejski uczestniczy co prawda w tworzeniu prawa, ale nie uchwala ustaw. Nie wybiera i nie kontroluje ani Komisji Europejskiej, ani Rady Ministrów UE. Jedyna instytucja unijna, której kompetencje odpowiadają w jakimś stopniu porównywalnej instytucji w państwach członkowskich, to Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
Unia Europejska nie ma właściwie nic wspólnego z władzą centralną, ale i tak rządom i parlamentom krajów członkowskich wydaje się często zbyt silna. Skarżą się one na omnipotencję Brukseli, domagając się odebrania części kompetencji Komisji Europejskiej i przekazania ich z powrotem państwom członkowskim. Okazuje się, że twór przez jednych postrzegany jako efemeryczny dla innych (a czasami nawet dla tych samych) może być superpaństwem, molochem z biurokratycznym wodogłowiem.
Unia w stanie agonalnym
Jednym z podstawowych powodów złego funkcjonowania unii jest to, że jej członkowie nie są zgodni w tym, czemu ta wspólnota ma służyć i dokąd zmierzać. Od początku toczy się spór między tymi, którzy chcieliby ją otwierać na światową konkurencję, i tymi, którzy chcą ją przed nią chronić. Między tymi, którzy widzą ją jako strefę wolnego handlu, i tymi, którzy chcą jej nadać wymiar polityczny. Między tymi, którzy upatrują w niej przeciwwagę dla USA, i tymi, którzy pragną ustanowienia transatlantyckiej strefy wolnego handlu. Już wówczas, gdy powstawała Europejska Wspólnota Węgla i Stali, jej członkowie zmierzali do tego samego celu z odmiennych powodów. Gra sprzecznych interesów komplikowała się po każdym rozszerzeniu unii, ale nigdy sytuacja nie była tak trudna jak w obliczu obecnych zmian. Czy po nich ów wirtualny byt, nieudolnie udający państwo, może w ogóle przestać istnieć?
Obawy nie są pozbawione podstaw. Kierowali się nimi na przykład Helmut Schmidt i Valéry Giscard dEstaign, pisząc słynny tekst o rdzeniu i przestrzeni europejskiej. Po szczycie w Nicei i odrzuceniu jego wyników w irlandzkim referendum taki obrót spraw jest bardziej prawdopodobny niż kiedykolwiek wcześniej. Czy gdy Polska w końcu przystąpi do UE, ta wspólnota przestanie istnieć?
Nigdy różnice między członkami i kandydatami nie były tak znaczne jak dziś. Skutkiem tego jest olbrzymia liczba wniosków o okresy przejściowe, zgłaszanych z obu stron negocjacyjnego stołu. Gdyby uwzględnić je wszystkie, jednolity rynek przestałby istnieć. Firma inwestująca w Polsce działałaby w zupełnie innych warunkach niż przedsiębiorstwo funkcjonujące w Hiszpanii. Takie różnice można wyrównać choćby za pomocą ceł, ale wtedy nie ma już wspólnego rynku i należałoby też przywrócić kontrole graniczne. Aby zachować spójność jednolitego rynku, trzeba do minimum ograniczyć okresy przejściowe. Unia może to zrobić, ponieważ dysponuje skutecznymi środkami nacisku: może odmawiać kandydatom transferów, odwlekać termin ich przyjęcia. Jeśli jednak przesadzi, kraje ubiegające się o członkostwo w UE mogą się zrewanżować po rozszerzeniu, blokując wspólne decyzje, dopóki reszta nie zgodzi się na zmianę warunków. Gdyby polscy chłopi nie dostali dopłat bezpośrednich, polski minister finansów mógłby blokować pracę Rady Ministrów UE tak długo, aż ministrowie rolnictwa innych państw zgodzą się na ustępstwo. Łatwo przewidzieć, co się stanie, jeżeli każdy rząd zacznie tak "dbać" o swoje interesy. Unia zostanie sparaliżowana, a kraje mające podobne interesy zaczną uzgadniać wspólne projekty między sobą, w bilateralnych umowach. I UE przestanie istnieć.
Samobójstwo na życzenie
DEstaign i Schmidt przewidzieli to i wyciągnęli radykalny wniosek - należy stworzyć małą, prężną Unię Europejską, w której skład wchodzić będą tylko ci, którzy mają najwięcej wspólnych interesów, najwięcej zaufania do siebie nawzajem i najmniej różnią się w rozwoju. Reszta będzie luźno współpracować. Można by powiedzieć, że dEstaign i Schmidt w obawie przed śmiercią UE zaproponowali jej samobójstwo. Wniosek był może zbyt radykalny, ale obawa uzasadniona.
Traktat z Nicei czyni osiąganie komp-romisów i dochodzenie do wspólnych decyzji trudniejszym niż poprzednie umowy, ponieważ wymaga większego odsetka głosów w Radzie UE niż traktat z Amsterdamu. Po rozszerzeniu unia będzie więc mniej sprawna niż przedtem. Żeby zapobiec paraliżowi, należałoby zawczasu rozwiązać najistotniejsze problemy między piętnastką a kandydatami.
Te, o których wszyscy teraz dyskutują, czyli migracja zarobkowa i sprzedaż ziemi, wcale nie są najważniejsze. Liczy się przede wszystkim to, czy Polska będzie na ogólnych zasadach uczestniczyć w podziale unijnych funduszy (sięgających nawet 4 proc. polskiego PKB!). Wcale nie jest to oczywiste, gdyż unia już uchwaliła odrębny budżet dla kandydatów do roku 2006. Jeżeli Polska nie wejdzie do wspólnoty do 2005 r., to "stara UE" może uchwalić następny budżet do 2013 r. Wszystko do tego zmierza: Hiszpania uzależniła zgodę na niemiecki okres przejściowy dotyczący migracji zarobkowej od gwarancji zachowania swoich transferów do 2013 r. W jej ślady mogą pójść inni członkowie, choćby Irlandia w zamian za zgodę na traktat z Nicei. W świat poszedłby sygnał: kto nie ratyfikuje traktatu nicejskiego, może uzyskać dodatkowe korzyści. Świetna zachęta, aby doprowadzić do autoblokady unii jeszcze przed jej rozszerzeniem!
Czy będzie do czego wstępować?
Mechanizm uruchomiony przez Hiszpanię ma swą wewnętrzną dynamikę. Francja mogłaby się zgodzić na żądany przez Niemcy okres przejściowy w rolnictwie w zamian za zgodę Berlina na niereformowanie wspólnej polityki rolnej do roku 2013. Niemcy powiedzieliby "tak" pod warunkiem, że ich wkład netto do budżetu zostanie zamrożony, co oznaczałoby, iż dla kandydatów zostają tylko okrojone transfery, nie ma dopłat do rolnictwa do 2013 r. i wszędzie, gdzie rozszerzenie wymaga dodatkowych funduszy, zostałyby narzucone okresy przejściowe. Budżet UE do 2013 r. zostałby wtedy zatwierdzony jeszcze przed rozszerzeniem.
Przystąpienie do unii nie musi oznaczać pełnego członkostwa. Ale cóż to za Unia Europejska, w której istnieje podział na Europejczyków pełnoprawnych (z Zachodu) i niepełnoprawnych (ze Wschodu)? Podział z czasów zimnej wojny zostałby utrzymany. Jedynym skutkiem rozszerzenia byłaby totalna blokada, ucieczka w bilateralną współpracę, powstanie trwałych sojuszy i bloków państw - cała ta zmora znana z XIX wieku i okresu międzywojennego, od której ojcowie-założyciele chcieli uciec, tworząc Europejską Wspólnotę Gospodarczą.
Więcej możesz przeczytać w 27/2001 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.