Ekspres sejmowy

Gdyby Bruksela podzielała optymizm polskiego rządu, od przystąpienia do unii dzieliłoby nas niewiele ponad tysiąc dni. Do tego czasu musimy na tyle zreformować gospodarkę i ulepszyć prawo, by móc stanąć w jednym szeregu z Wielką Brytanią, Niemcami czy Holandią. Tysiąc dni pozostało więc na restrukturyzację polskiej wsi, hut i kopalń. Tysiąc dni mamy na reformę administracji, podatków i banków. Do 1 stycznia 2003 r. musimy bezwzględnie spełnić jeszcze jeden warunek: nasze prawo musi być całkowicie zgodne z unijnym. A to wymaga uchwalenia lub znowelizowania około dwustu ustaw. Ostatni raport Komisji Europejskiej sporządzony jesienią ubiegłego roku nie pozostawił wątpliwości: o ile na tle innych krajów kandydujących dajemy sobie radę z trudnymi reformami społecznymi i gospodarczymi, o tyle prace legislacyjne przebiegają bardzo wolno. Większe postępy w tej dziedzinie poczyniły nawet Rumunia i Bułgaria, które właściwych negocjacji jeszcze nie rozpoczęły. Z opinią tą nie zgadza się Paweł Samecki, pełniący obowiązki szefa Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. - Węgrzy są pod tym względem rzeczywiście najlepsi, ale nie uważam, że jesteśmy gorsi od Czechów.

7 grudnia 1999 r. po dwumiesięcznej analizie zarzutów Brukseli Komitet Integracji Europejskiej ze spokojem stwierdził, że kończy już prace nad wykazem aktów prawnych do pilnego przyjęcia w 1999 r. oraz w pierwszej połowie 2000 r. Wiadomość ta wzbudziła w Brukseli konsternację. Tamtejsi urzędnicy zastanawiają się, czy można poważnie traktować rząd, który pod koniec roku informuje, że finalizuje prace nad wykazem ustaw, które będą przyjęte w 1999 r. Paradoksalnie - nasze wejście do unii może opóźnić nie rolnik czy górnik, lecz ministerialni urzędnicy i posłowie, którzy nie zdołają na czas uzgodnić odpowiednich projektów ustaw. - Trzeba przygotować ponad 180 ustaw i mamy na to trzy lata. Prace nad pięćdziesięcioma są bardzo zaawansowane. Jeżeli zostanie utrzymane dotychczasowe tempo, jestem pewien, że nie powinniśmy mieć problemów z dotrzymaniem terminu - przekonuje Paweł Samecki. Aby zdążyć, parlament musiałby uchwalać rocznie 60 ustaw. Ponieważ w ciągu roku przyjmuje on przeciętnie 130 aktów normatywnych, połowa z nich winna dotyczyć dostosowania naszego prawa do unijnego. W pierwszym półroczu Sejm powinien uchwalić 43 unijne ustawy. Dopiero 15 projektów zostało jednak zaakceptowanych przez rząd i trafiło do parlamentu. Czy w tej sytuacji dotrzymanie przyjętych terminów jest realne? Wydaje się, że nie. Zwłaszcza że o wielu przepisach prawnych, które miały być przyjęte w ubiegłym roku, nadal dyskutuje się na forum parlamentu. Przy każdej okazji Bruksela wypomina nam na przykład wolne tempo prac nad ustawą o telekomunikacji.
Co hamuje proces legislacyjny? Minister Samecki wskazuje trzy główne przyczyny: po pierwsze, nagromadzenie ustaw i brak doświadczeń w takich dziedzinach, jak rolnictwo i ochrona środowiska; po drugie, grupy interesu, które docierają do posłów i opóźniają proces legislacyjny; po trzecie, merytoryczna złożoność wielu zjawisk i koszty procesu legislacji. Wydaje się, że szczególnie ta druga przyczyna wpływa na tempo sejmowych procedur. - Ten etap jest najdłuższy, najtrudniejszy i najbardziej hamuje prace legislacyjne. Procedura może trwać latami. Dojścia do ministerialnych urzędników i parlamentarzystów poszukują politycy, przedstawiciele biznesu i organizacji pozarządowych - mówi Jarosław Pietras, podsekretarz stanu w UKIE. Nie należy także zapominać, że w naszym parlamencie powstaje 40 proc. wszystkich projektów ustaw, a na przykład w parlamencie duńskim jedynie 2 proc. Droga od projektu ustawy do jej ostatecznego kształtu jest długa i skomplikowana. Najpierw na zlecenie poszczególnych resortów kancelarie prawnicze przygotowują projekty aktów prawnych, które powinny być zgodne z dorobkiem prawnym UE (acquis communautaire). Po akceptacji ministra muszą uzyskać pozytywną opinię Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. Gdy Rada Ministrów przyjmie projekt, przesyłany jest on do Sejmu, a następnie do Senatu. Koordynacją tego procesu zajmuje się Komitet Integracji Europejskiej, organ składający się z jedenastu osób (szefów ośmiu resortów i trzech specjalistów mianowanych przez premiera), na którego czele stoi premier.
Kolejka do Brukseli jest coraz dłuższa, a walka o miejsca na czele coraz bardziej zacięta. W pierwszej turze przyjęci zostaną tylko najlepsi i oni będą współdecydować o podziale unijnych funduszy na kolejne sześć lat. "Utrzymanie się Polski wśród prymusów zależy od poprawy tempa prac legislacyjnych" - mówił minister spraw zagranicznych Bronisław Geremek. Jednak według Ludwika Dorna, członka Komisji Integracji Europejskiej, "obecny stan prac nad harmonizacją prawa stwarza zagrożenie dla przyjętej przez rządy daty 31 grudnia 2002 r. jako momentu osiągnięcia przez Polskę gotowości do przystąpienia do UE". "Przy dzisiejszym stanie rzeczy możemy powiedzieć, że dwa lata tej kadencji Sejmu nie wystarczą na uchwalenie niezbędnych fragmentów ustawodawstwa koniecznego do osiągnięcia pożądanego stanu prawa" - dodaje poseł Jerzy Osiatyński. - Czy wszystkie zmiany w przepisach prawa trzeba wprowadzać na drodze ustawowej - zastanawia się Danuta Hübner, zastępca przewodniczącego Komisji Ekonomicznej ONZ. - Wydaje mi się, że nikt nie zrobił bilansu, co musi zmienić Sejm, a jakich zmian w prawie może dokonać Rada Ministrów. To jest też przyczyną opóźnień - dodaje. Fala legislacji, która czeka nas w tym roku, jest niespotykana w historii naszego kraju. - Do końca grudnia roku 2001 r. musimy przeprowadzić w Sejmie wszystkie prace legislacyjne przystosowujące nasze prawo do acquis communautaire - zasobu regulacji, którymi kierują się kraje członkowskie - twierdzi Czesław Bielecki, przewodniczący sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych. Przez cały rok 2002 będzie trwać proces ratyfikacyjny w parlamentach piętnastki, a my będziemy wprowadzać ostatnie korekty. - Jeśli uwzględnimy, że kampania przed wyborami parlamentarnymi w 2001 r. zacznie się wiosną, to choćbyśmy wypracowali idealną współpracę z opozycją, marzec przyszłego roku jest ostatnim miesiącem, kiedy do parlamentu mogą trafić projekty ustawy - uważa Bielecki.
Rząd i parlament obarczają się winą za powstałe już opóźnienia. Rząd zarzuca Sejmowi, że nie dostosowuje tempa pracy do wymogów sytuacji. Proces legislacyjny trwa nadal średnio osiem, dziewięć miesięcy. Ponadto po naniesieniu poprawek, które zgłosili posłowie, ustawy przestają być zgodne z przepisami unijnymi. Zwykle więc wracają do resortu, w którym powstały. Dopiero od ubiegłego roku poprawki poselskie muszą być opiniowane także przez UKIE. Bardzo często komisje sejmowe na zaopiniowanie poprawek dają urzędowi kilka godzin. Posłowie twierdzą, że przyczyną największych opóźnień jest rząd. Chcą także, aby premier wyznaczył osobę odpowiedzialną za koordynowanie prac nad dostosowywaniem polskich ustaw do norm unijnych. - W procesie legislacyjnym muszą być uwzględnione zamierzenia organizacyjne, instytucjonalne, rozwojowe i polityczne wobec danego sektora. Dlatego prawo może tworzyć jedynie resort odpowiedzialny za kształtowanie polityki, a nie instytucja zajmująca się tylko dostosowywaniem do prawa europejskiego. Jeśli mamy zmienić kodeks drogowy, może to zrobić tylko Ministerstwo Transportu, które przy nanoszeniu zmian musi uwzględnić wymogi UE - ripostuje Jarosław Pietras. Z Sejmu dochodzą głosy, że dotrzymanie wyznaczonego przez rząd terminu dostosowania prawa byłoby możliwe, gdyby kilka miesięcy wcześniej radykalnie zharmonizowano proces legislacyjny. Przede wszystkim należało dokonywać lepszej selekcji projektów ustaw przed przekazaniem ich do parlamentu. Kwestie niezbędne do dostosowania prawa powinny być wyraźnie oddzielone od pozostałych. Często zdarza się, że przy okazji nowelizacji ustaw poszczególne resorty dodają do projektu kwestie nie związane z integracją. - Moim zdaniem, odizolowanie dostosowań naszych przepisów do wymagań Unii Europejskiej od całego procesu legislacyjnego nie jest możliwe - mówi Pietras. Prawo musi być spójne. Dostosowywanie prawodawstwa do wspólnotowego musi być więc starannie wplecione w tworzenie polskiego prawa. Rzadko kiedy mamy do czynienia z sytuacją, gdy dana dziedzina jest w Polsce bardzo dobrze uregulowana i jedyne, co pozostaje do zrobienia, to doprowadzić do zgodności z ustawodawstwem wspólnotowym.
Oryginalny pomysł na przyspieszenie prac legislacyjnych ma szef Komisji Spraw Zagranicznych Czesław Bielecki. Według niego, aby Sejm zdążył na czas, musi otrzymywać do analizy dokumenty uporządkowane i odpowiednio przygotowane. Proponuje, by co trzy tygodnie rząd przekazywał do Sejmu projekty nowelizacji ustaw w pakietach związanych z jednym z obszarów negocjacyjnych.
Czy uniknęlibyśmy spiętrzenia prac ustawodawczych, gdybyśmy wcześniej zabrali się do pracy? - W wielu dziedzinach wcześniejsze przygotowania nie były możliwe - odpowiada Jacek Saryusz-Wolski, główny doradca premiera ds. integracji europejskiej. - Bardzo dużo informacji na temat tego, co musimy harmonizować, uzyskaliśmy dopiero trakcie przeglądu prawa. Ponadto ciągłej modyfikacji ulega samo prawo wspólnotowe. Pewne rozwiązania, które zastaliśmy na początku negocjacji, po roku czy dwóch się zmieniły. Ciągle powstają też nowe akty prawne. W grudniu na spotkaniu z Komisją Integracji Europejskiej minister Geremek mówił: "Nasz program akcesji przyjęty do 2003 r. jest programem realistycznym. Realizacja scenariusza poszerzenia unii, przygotowanie ustawodawstwa polskiego do wymogów unijnych powinny mieć charakter priorytetowy. Podkreślam realne znaczenie tego słowa, ponieważ trudno dziś znaleźć bardziej priorytetową dziedzinę niż przygotowanie do integracji".
- Jeśli obywatele deklarują dzisiaj sceptycyzm w kwestii gotowości Polski do integracji, to dlatego, że bardziej serio patrzą na kalendarz niż niejeden minister. Kiedy politycy zapominają spoglądać na zegarek, robią to za nich obywatele - mówi Czesław Bielecki.