Ślepe państwo

Jest fatalnie, gdy rządy mieszają się we wszystkie sfery gospodarki i życia społecznego, jest natomiast bardzo pożądane, by wiedziały o tym jak najwięcej i by była to wiedza precyzyjna. Najgorzej jest, gdy rządy mieszają się we wszystko, a tak naprawdę nie wiedzą nic - mówił Milton Friedman, amerykański ekonomista. W Polsce, gdzie mamy właściwie gospodarkę quasi-rynkową, rząd powinien wiedzieć znacznie więcej niż w państwie liberalnym, bo od niego zależy większość procesów makroekonomicznych, a także spora część tego, co robią samorządy. Ostatnie kłopoty ZUS pokazały tymczasem, że władza w Polsce wie mało (ZUS nie wie na przykład, kto jest właściwie jego dłużnikiem), a co gorsza - robi się bardzo mało, by ten stan zmienić. A niewiedza władzy kosztuje, gdyż podwyższa ryzyko popełniania błędów, uniemożliwia trafne prognozy, nie pozwala prowadzić spójnej i długofalowej polityki makroekonomicznej. Zakres niewiedzy rządu i jego agend obejmuje sferę finansów publicznych, handlu zagranicznego, polityki energetycznej, rolnictwa, a także sprawy tak podstawowe, jak system ewidencji ludności i samochodów. To samo dotyczy wykonywanego aktualnie budżetu. Ministerstwo Finansów wie, co dzieje się z tzw. deficytem kasowym, czyli bezpośrednim deficytem budżetu rządowego, ale jego orientacja jest znacznie gorsza, gdy chodzi o inne miejsca szeroko pojętego sektora budżetowego. Ustawa o finansach publicznych sprawia, że poza kontrolą pozostają deficyty niektórych funduszy związanych z budżetem. Wielką niewiadomą są na przykład finanse samorządów lokalnych, których władze od początku wdrażania reformy administracyjnej twierdzą, że otrzymały za mało pieniędzy na wykonanie swoich zadań. Szacuje się, że długi samorządów przyrastają w tempie 40 proc. rocznie i mogą już stanowić 10-15 proc. PKB. Przy tym najszybciej zadłużają się duże miasta. Po pierwszym półroczu kasom chorych brakowało około miliarda złotych. Same kasy nie wiedzą dziś, ilu właściwie mają członków. W rejestrze widnieją nazwiska osób zmarłych dawno temu, brakuje natomiast nazwisk kilkuset tysięcy ludzi, którzy na pewno z usług kas chorych będą korzystać. - Nie mamy rzeczywistej wiedzy na temat liczby ubezpieczonych, nie wiemy, kto odpowiada za składki ani do kogo należy się zwrócić po pieniądze, jeśli pacjent znajdzie się w szpitalu - mówi Roman Wilkoszewski, rzecznik prasowy Gdańskiej Kasy Chorych. - Funkcjonowanie kas chorych usprawniłby jednolity system informatyczny, rzeczywiste uruchomienie rejestru usług medycznych i wprowadzenie ewidencji ubezpieczonych za pomocą elektronicznych kart - dodaje Bogusław Potaniec z łódzkiej Kasy Chorych. Co ciekawe, nie bardzo też wiadomo, ilu mamy obywateli, ewidencjonowanych w systemie PESEL. Jedno jest pewne - Polska nie liczy 44 mln obywateli, co wynikałoby z niektórych danych. - Aktualizacja systemu jest rozproszona i w znacznej mierze odbywa się poza naszą centralą. Spływają do nas dane z różnych ęródeł, głównie z gmin, które często opierają się na nieprawdziwych oświadczeniach. Nie można też wykluczyć wypadków błędnego wprowadzenia danych do systemu - tłumaczy Ignacy Pardyka, dyrektor Departamentu Rejestrów Państwowych, łączności i Informatyki MSWiA. - To, że w danych przekazanych ZUS i Ministerstwu Zdrowia pojawiły się powtarzające się lub błędne numery, może wynikać z niewłaściwego przechowywania i przetwarzania danych przez te instytucje. Jest też prawdą, że ZUS otrzymał od nas dane dotyczące osób zmarłych. Nie wynikało to jednak z bałaganu, ale z faktu, że takie dane były ZUS potrzebne, by wyeliminować ewentualne nadużycia. W Polsce nie wprowadzono dotychczas centralnego rejestru pojazdów. Umożliwiłoby to nie tylko ograniczenie liczby kradzionych aut (eksperci FBI stwierdzili, że kradzieże i przemyt samochodów są - obok handlu narkotykami - największym zagrożeniem dla wewnętrznego bezpieczeństwa Polski), ale i prowadzenie racjonalnej polityki w dziedzinie rozwoju dróg czy ochrony środowiska. - Na pewno powinien funkcjonować system informatyczny, który byłby dostępny dla policji, straży granicznej czy UOP. Należy też dobrze zorganizować współpracę między ubezpieczalniami a MSWiA. Trzy najważniejsze dokumenty - prawo jazdy, dowód rejestracyjny i książeczka pojazdu - są cały czas modyfikowane, ponieważ ważne jest, by były prawidłowo zabezpieczone przed fałszerstwami. Centralny rejestr pojazdów jest w trakcie opracowywania, lecz zadania tego nie ułatwia zbyt radykalna ustawa o ochronie danych - mówi Marek Organista, wicedyrektor Departamentu Rejestrów Państwowych łączności i Informatyki MSWiA. Przed jej uchwaleniem takiego rejestru także jednak nie stworzono. Do dziś nie funkcjonuje też centralny system monitorowania odpraw celnych. Ułatwia to przemyt na wielką skalę, co powoduje zalewanie rynku tanimi towarami, a w konsekwencji bankructwo krajowych producentów. Co więcej, przemyt praktycznie uniemożliwia sensowne sterowanie podatkami pośrednimi. Zawsze bowiem gdy wzrastają stawki VAT i akcyzy, na rynku pojawiają się towary z przemytu (głównie alkohol i papierosy), przez co budżet państwa nie zyskuje spodziewanych dochodów. Tymczasem wprowadzenie tego systemu jest sprawą stosunkowo prostą i nie wymagającą wielkich nakładów - wystarczyłoby nie więcej niż pół miliarda złotych, a inwestycja zwróciłaby się już po roku. - Fundusze na ten cel były, jednak tegoroczny budżet został obcięty o 25 proc., ponieważ pieniądze potrzebne były reformującym się instytucjom - tłumaczy Krystyna Urbańska, dyrektor Biura Statystyki Celnej i Analiz GUC. - Odprawa w tranzycie jest monitorowana, nie powstał jednak centralny system komputerowy, ponieważ każdy kolejny prezes GUC miał inną koncepcję. Na razie cała nasza dokumentacja jest pisana ręcznie. Niejasne są prognozy dotyczące podstawowego wskaęnika makroekonomicznego, jakim jest tempo wzrostu gospodarczego. W ustawie budżetowej oszacowano, iż wyniesie ono 5,1 proc., podczas gdy Ministerstwo Finansów twierdzi, że będzie to 4 proc. Taka różnica oznacza zmniejszenie dochodów budżetowych o 2,8 mld zł, a zatem konieczność obcięcia wydatków. Co ciekawe, olbrzymia większość ekonomistów jest zdania, że będzie dobrze, jeśli osiągniemy wzrost w wysokości 3,5 proc. Oznacza to, że wiele parametrów budżetu nie ma większej wartości, a minister finansów będzie się musiał nieęle gimnastykować, by zrealizować zakładane - najczęściej bardzo napięte - przychody i wydatki


Dekalog zapytania

1. Finanse publiczne. W Polsce nikt nie wie, jaki jest deficyt finansów publicznych; oficjalnie stanowi on 43-48 proc. PKB, czyli 250-300 mld zł, nieoficjalnie może być o 30-40 mld zł wyższy. Najważniejszym skutkiem tej niewiedzy jest niebezpieczeństwo stałej recesji, wzrostu bezrobocia i inflacji oraz przerzucanie ciężaru spłaty długu na przyszłe pokolenia.

2. Wskaźniki makroekonomiczne. Istnieją spore różnice w szacunkach wielkości tych wskaęników pomiędzy Ministerstwem Finansów, Rządowym Centrum Studiów Strategicznych a Narodowym Bankiem Polskim. Prognozy wzrostu PKB wahają się na przykład między 3,5 proc. a 5,2 proc., prognozy inflacji - między 6 proc. a 9 proc. Nie sprawdzają się przewidywania dotyczące wielkości deficytu handlowego.

3. Ewidencja ludności. Nie wiadomo, ilu dokładnie mieszkańców ma Polska (w systemie PESEL jest nas więcej niż w rzeczywistości - ponad 40 mln), co nie pozwala racjonalnie kontrolować rynku pracy, systemu edukacji, rynku mieszkaniowego czy przygotowywać precyzyjnych prognoz gospodarczych uwzględniających czynniki demograficzne.

4. Centralny rejestr pojazdów. Nie sposób ustalić, ile jest w Polsce samochodów (brakuje centralnego rejestru), co ułatwia kradzieże i nie pozwala określić rzeczywistych potrzeb drogownictwa (nowe jezdnie, obwodnice, wiadukty, parkingi).

5. Potrzeby surowcowo-energetyczne. W pierwszym półroczu tego roku zaplanowano sprzedaż 57 mln ton węgla, sprzedano 52 mln ton. Planowano uzyskać 133 zł za tonę, uzyskano 116 zł. Przed zawarciem umowy z Rosją na dostawy gazu oszacowano potrzeby Polski w 2010 r. na 27-45 mld m3, podczas gdy prawdopodobnie będziemy zużywać 15-17 mld m3. Nie wiadomo, jakie są i będą energetyczne potrzeby gospodarki.

6. Bilans rynku rolnego. Nie wiadomo, jaki jest w Polsce popyt na zboża, mięso wieprzowe i drobiowe, cukier, rzepak, mleko, tłuszcze zwierzęce itp. Wskutek tego mamy 3 mln ton zapasów zboża, pół mln ton zapasów cukru, rolnicy produkują o 10-15 proc. więcej wieprzowiny, niż mogą sprzedać. Nadwyżki rzepaku powodują, że jego rynkowa cena jest o 30 proc. niższa od żądanej przez producentów.

7. Centralna informacja celna. Skoro nie wiadomo, co się dzieje z towarami przekraczającymi polską granicę, łatwiejszy jest ich przemyt i oszustwa celne. Budżet traci na tym kilka miliardów złotych rocznie, upadają przedsiębiorstwa, które nie mogą sprostać konkurencji tanich towarów z przemytu, kwitnie korupcja, nie można uzyskać zakładanych dochodów z podatków pośrednich.

8. Klienci kas chorych. W rejestrach kas chorych są ?martwe dusze?, brakuje natomiast nazwisk kilkuset tysięcy ubezpieczonych.

9. Długi samorządów. Nie wiadomo, na jaką sumę zadłużyły się samorządy różnych szczebli - rzeczywiste zadłużenie może sięgać 10-15 proc. PKB. Najszybciej zadłużają się największe polskie miasta - ich długi przyrastają w tempie 40 proc. rocznie.

10. Dłużnicy ZUS. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wie, kto wcale nie płaci składek, kto płaci je z opóźnieniem, a kto błędnie wypełnił dokumenty. Nie wiadomo też, ile podmiotów działa wyłącznie w szarej strefie i nigdy nie odprowadzało podatków..



Sierpniowy wzrost inflacji o 0,6 proc. zaskoczył analityków, spodziewających się w tym miesiącu raczej deflacji. Zdaniem Tadeusza Chrościckiego z Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, wzrostu tego nie tłumaczy dynamika cen skupu zboża i wieprzowiny, lecz przede wszystkim skumulowanie skutków kilkunastokrotnych podwyżek cen paliw. Te zaś powodowane były w znacznej mierze podwyżką akcyzy, a więc świadomymi działaniami rządu. Czyżby Ministerstwo Finansów nie potrafiło przewidzieć skutków swoich działań? Duża rozbieżność rysuje się też między Ministerstwem Finansów a Radą Polityki Pieniężnej w ocenie prognozowanej na 2000 r. inflacji. Fiskus oczekuje, że w końcu roku wskaęnik inflacji spadnie do 5,2 proc., zaś rada przewiduje, iż może on przekroczyć nawet 6,5 proc. W tych warunkach nie można prowadzić spójnej polityki monetarnej i fiskalnej. Co gorsza, od 1999 r. dane, którymi dysponuje Rada Polityki Pieniężnej i inne organy odpowiedzialne za politykę finansową państwa, są - zdaniem Bogusława Grabowskiego - mniej precyzyjne niż w latach ubiegłych, ponieważ GUS przestał publikować miesięczne, zbiorcze informacje na podstawie dokumentów finansowych firm. Oceny sytuacji gospodarczej dokonuje się na podstawie ankiet reprezentatywnej próby przedsiębiorstw. Konkretne dane zastąpiły więc szacunki, a na tej podstawie trudniej jest prowadzić skuteczną politykę monetarną. Rada Polityki Pieniężnej, konstruując założenia polityki monetarnej na następny rok, nie zna na przykład efektów prac nad systemem podatkowym. Nie wie, czy wprowadzone zostaną podwyżki podatków pośrednich, a jeśli tak, to w jakiej skali, a także czy zacznie obowiązywać VAT na podstawowe produkty żywnościowe. Brakuje kilku istotnych miar procesów inflacyjnych, których w ogóle nie liczy GUS, na przykład wskaęnika tzw. inflacji bazowej. Główny Urząd Statystyczny publikuje tylko wskaęniki wzrostu cen, które są obserwowane na rynku. Z bardzo dużym opóęnieniem docierają informacje o dynamice PKB w poszczególnych kwartałach. Nadal nie ma oficjalnych danych na temat wzrostu PKB w poprzednim roku. Brakuje informacji o stanie bilansu handlowego w ujęciu transakcyjnym, które GUS przekazuje z bardzo dużym opóęnieniem. Przykładowo dane za lipiec rada otrzymała dopiero w połowie września. Raport o stanie bilansu za 1998 r. opublikowany będzie dopiero w najbliższych dniach. Deficyt w handlu zagranicznym w ostatnich dwóch miesiącach zaskakująco wzrósł. W dodatku maleje eksport, przy czym spadek ten jest coraz szybszy. Po siedmiu miesiącach 1999 r. ujemne saldo wyniosło 6 mld USD, czyli było ponad dwa razy większe niż rok wcześniej. Według szacunków Rady Polityki Pieniężnej, deficyt ten wynosi już ok. 6,5 proc. PKB, a więc przekroczył granicę uważaną za próg bezpieczeństwa. - Aby stworzyć strategiczny pięcio-, dziesięcioletni program aktywizacji eksportu i całej gospodarki, potrzebna jest rzetelna wiedza o obecnej sytuacji i realne prognozy na przyszłość. A to niestety kuleje - mówi prof. Urszula Płowiec z Instytutu Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego.


Bogusław Grabowski, członek Rady Polityki Pieniężnej
Konstruowanie budżetu na przyszły rok rozpoczyna się u nas w maju, a tworzący go urzędnicy muszą się z konieczności opierać na bardzo szczątkowych danych. Ustalając założenia makroekonomiczne, stopy procentowe i kursy walut na rok 2000, nie wiedzą, jakie były wyniki w 1998 r. A trzeba przy tym pamiętać, że ustawa budżetowa ma charakter obligatoryjny i nie można w trakcie jej realizacji dokonywać wielu zmian. Najbardziej niepokoi brak szczegółowych danych o sytuacji w finansach publicznych. Nie wiemy, jaki jest deficyt w tym sektorze. Dopiero niedawno dowiedzieliśmy się, jaki był stan finansów samorządowych na koniec I kwartału tego roku. Nie znamy sytuacji finansowej poszczególnych funduszy celowych, a te informacje, które do nas docierają, nie są oparte na żadnej znanej metodologii. Podobna sytuacja dotyczy stanu finansów agencji rządowych i kas chorych. Wszystkie te informacje powinny być publikowane systematycznie i według metodologii znanej wszystkim uczestnikom gry rynkowej.


Znaczne różnice występują też między sprawozdaniami GUS, przygotowanymi na podstawie dokumentów transakcyjnych, a raportami NBP, który dokumentuje przepływy finansowe. Potwierdzają to przedstawiciele Unii Europejskiej, którzy w kolejnych raportach mówią o słabości instytucji w Polsce. W efekcie rząd zamiast realizować strategiczny plan, jest szarpany przez tych, którzy chcą coś dla siebie wyrwać: z jednej strony - rodzimych producentów, z drugiej - przez importerów i eksporterów. Sytuacja powinna się poprawić w 2000 r., kiedy NBP i GUS będą zobligowane do publikowania spójnych i systematycznych danych o sytuacji w bilansie płatniczym. Na razie jednak standardy rachunkowości i sprawozdawczości poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych często bywają odmienne. Problematyczna wydaje się też orientacja rządu w sferze podstawowych zagadnień polityki energetycznej. W pierwszym półroczu kopalnie sprzedały na przykład niespełna 52 mln ton węgla, czyli o 5 mln ton mniej, niż zakładano, a średnia cena za tonę wynosiła 116 zł, chociaż Ministerstwo Gospodarki przewidywało, że wyniesie 133 zł. Zdaniem wiceministra Jana Ślązaka, przyczyna jest prosta - ?zawinił rynek?. W efekcie po pierwszym półroczu kopalnie miały 1,6 mld zł straty, czyli o 200 mln zł więcej, niż zaplanowano na cały rok. Taki wynik zaszokował tych, którzy wierzyli w optymistyczne zapewnienia ministra Ślązaka, że dzięki mniejszym kosztom spółek węglowych wynik finansowy górnictwa był po pierwszym kwartale o 10 proc. lepszy, niż zakładano. Teraz okazuje się, że w 1999 r. straty nie wyniosą 1,4 mld zł, lecz ponad 3 mld zł. W opracowanej w latach 1990-1991 prognozie zużycia gazu ziemnego szacowano, że w 2010 r. będzie zapotrzebowanie - w zależności od wariantu - na 27-45 mld m3. Wprawdzie w ostatnich latach zużywano w Polsce tylko ok. 11 mld m3 gazu rocznie, jednak we wrześniu 1996 r. rząd Włodzimierza Cimoszewicza zawarł kontrakt z Rosjanami na budowę i dostawy gazu z gazociągu tranzytowego Jamał-Europa Zachodnia. Dwa lata póęniej zrobiono nowe prognozy, z których wynika, że roczne zapotrzebowanie Polski na gaz ziemny nie przekroczy w najbliższych kilku latach 15-17 mld m3. Tę ilość mogliśmy sobie zapewnić bez konieczności inwestowania w budowę gazociągu tranzytowego. Co roku wielką zagadką jest również wielkość zbiorów i popytu na zboże. Ani Ministerstwo Rolnictwa, ani Agencja Rynku Rolnego nie wiedzą, ile można w Polsce sprzedać - czyli ile się powinno wyprodukować - cukru, olejów roślinnych, mleka, masła czy wieprzowiny. Skutkiem tej niewiedzy jest nadwyżka 3 mln ton zbóż, pół miliona ton cukru, 200 tys. ton wieprzowiny itp. - Producenci zbóż, rzepaku i mięsa wieprzowego wymusili na państwie gwarancje skupu wyprodukowanych przez siebie towarów i to po cenach znacznie wyższych niż rynkowe. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy rynek jest w stanie wchłonąć taką ilość. W tej sytuacji trudno mówić, że napięcia na rynku rolnym wynikają z niewiedzy rządzących, z braku danych, które pozwoliłyby ustalić sensowne limity produkcji rolnej - tłumaczy prof. Tadeusz Hunek z Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN. - Państwo po prostu dopasowuje decyzje swoich przedstawicieli do aktualnych żądań. W tym roku wymuszono na rządzie obowiązkowy skup 2 mln ton zboża, płacąc znacznie więcej niż wynosi cena światowa. Kto może nam zagwarantować, że w przyszłym roku państwowe agendy nie będą musiały skupić 4 mln ton za jeszcze wyższą cenę? Nie wiadomo dokładnie, ile płacimy za niewiedzę władzy, pewne jest jednak, że fundusze te wystarczyłyby na to, aby uzdrowić ZUS, kasy chorych, rozpocząć reformę rolnictwa i zakończyć restrukturyzację górnictwa. Poza tym państwo, które nie wie tylu istotnych rzeczy, jest po prostu ślepe.