Broń silnych

Jeśli wojna - jak utrzymywał jej teoretyk, von Clausewitz - jest jedynie przedłużeniem dyplomacji, to sankcje gospodarcze w tym świetle wydają się czymś całkowicie niewinnym. Często zdarza się jednak, że bliżej im do wojny niż dyplomacji, tym bardziej że - jak obecnie w Iraku - mogą im towarzyszyć bezpośrednie działania wojskowe. Wprawdzie na ogół sankcjom nie wtóruje huk dział, zbierają one jednak zaskakująco obfite śmiertelne żniwo. Krytycy sankcji twierdzą, że ich zasięg jest zbyt duży, zaś pożytków z nich płynących doszukać się trudno. O ile wojnę może wypowiedzieć nawet słabe państwo, o tyle embargo jest bronią wielkich tego świata. Arsenał sankcji może być bardzo szeroki - od zakazu sprzedaży technologii militarnych, poprzez ograniczenia handlu cywilnego, napływu inwestycji i obcinanie programów pomocowych, pożyczek czy ubezpieczeń, aż po całkowitą blokadę gospodarczą.
W Europie mur berliński runął już dziesięć lat temu, lecz w Korei Północnej anachroniczny, nieludzki system komunistyczny jeszcze trwa. Wraz z nim utrzymywały się sankcje gospodarcze nałożone na ten kraj przez Stany Zjednoczone po wojnie koreańskiej w 1953 r. Lecz i ten mur stopniowo kruszeje. Prezydent USA Bill Clinton 17 września podjął decyzję o złagodzeniu surowych restrykcji wobec Korei, dławiących gospodarkę państwa, którego obywatele przymierają głodem. Joe Lockhart, rzecznik Białego Domu, pospieszył z zapewnieniem, że ten krok nie oznacza osłabienia walki z terroryzmem i rozprzestrzenianiem broni masowej zagłady. Nadal więc pozostanie w mocy zakaz eksportu militariów i produktów tzw. podwójnego użytku. Phenian nie uzyska też - przynajmniej na razie - dostępu do większości amerykańskich programów pomocowych. Nie zmienia to jednak znaczenia decyzji prezydenta - to najistotniejszy gest polityczny od czasu zakończenia wojny na Półwyspie Koreańskim, a przy tym bardzo wymierny. Przedstawicielom Korei Północnej ma ułatwić handel, operacje bankowe i podróże, tym bardziej że większość ekspertów jest dziś zgodna: w rzeczywistości Phenian wcale nie dąży do konfrontacji.
Zgoła odmienne wydaje się zachowanie innego reżimu - Saddama Husajna w Iraku. Dyktator, który w czasie swoich rządów skupił się głównie na wojnie z sąsiadami (Iranem, Kuwejtem) oraz własnymi obywatelami (Kurdami i szyitami), nie zawahał się rzucić wyzwania Stanom Zjednoczonym. Przegrywając większość bitew, iracki prezydent nie tylko zdołał się utrzymać u władzy, ale nawet ją umocnić. Teraz chwyta się z całych sił nowej okazji, próbując doprowadzić do zniesienia sankcji nałożonych przez ONZ po irackiej agresji na Kuwejt. Bagdad próbuje wykorzystać splot sprzyjających mu okoliczności. Po pierwsze, tendencję do łagodzenia utrzymywanych przez wiele lat sankcji, widoczną na przykładzie Korei oraz Libii, która w końcu przystała na wydanie agentów oskarżanych o zamach na samolot pasażerski. Po drugie, zbliża się wizyta papieża w Iraku. Tak jak w wypadku Kuby, Jan Pa- weł II wypowiedział się przeciwko sankcjom wobec Iraku, powodującym cierpienia zwykłych ludzi. Irakowi sprzyja także rosnące przekonanie, że embargo nie przynosi zakładanych efektów politycznych, wywołuje natomiast negatywne konsekwencje społeczne i rozbudza nastroje antyzachodnie, zwłaszcza antyamerykańskie. Polityka dławienia Iraku za pomocą sankcji znalazła się w impasie. W ich sens wątpi już nie tylko papież i spora grupa krajów w ONZ, ale także Kongres USA, który wbrew stanowisku dyplomacji amerykańskiej wysłał grupę senatorów do Iraku, by zbadali na miejscu, jakie są skutki sankcji. Wszyscy zastanawiają się, co dalej, skoro ani restrykcje, ani nawet bombardowania nie przynoszą spodziewanych efektów. W kwestii działań wobec Iraku nie ma zgody wśród mocarstw zasiadających w Radzie Bezpieczeństwa. Trudno nakłonić do konstruktywnej współpracy zwłaszcza Rosję i Chiny, wciąż rozeźlone na Amerykę za interwencję w Kosowie. Niechętna wobec twardej polityki w stosunku do Iraku jest Francja. W prowadzeniu polityki sankcji kluczowe znaczenie ma nadal postawa Stanów Zjednoczonych - i to niezależnie od tego, czy nakładają embargo samodzielnie, czy wspólnie z innymi - na przykład w ramach ONZ (wobec Iraku i Jugosławii). W samej Ameryce coraz częściej słychać jednak głosy, że polityka sankcji jest nieskuteczna, szczególnie wtedy, gdy Waszyngton działa samodzielnie. Krytycy twierdzą, że jednostronne sankcje zawsze kończą się porażką i szkodzą konkurencyjności amerykańskiej gospodarki, która musi rezygnować z obłożonych restrykcjami rynków. Częste stało się zresztą wykorzystywanie kruczków umożliwiających obchodzenie zakazów.
Nie obywa się też bez negatywnych skutków politycznych. Tak było w wypadku technologii satelitarnej. Dzięki temu, że USA przestały zaliczać ją do technologii wojskowych, uzyskały do niej dostęp Chiny. Miała to być marchewka skłaniająca Pekin do przestrzegania praw człowieka i nierozprzestrzeniania broni jądrowej. Nie powiodło się ani jedno, ani drugie. Groźba zastosowania sankcji wobec firm, które podejmą interesy z Iranem lub Libią, zaogniła stosunki USA z krajami Unii Europejskiej. Podobnie było w wypadku sporu o Kubę. Zamiast sojuszu przeciwko tym państwom powstało przekonanie, że Waszyngton nie może ustalać zasad polityki zagranicznej dla całego świata.
Pytanie, co robić z tymi, którzy jawnie nie przestrzegają norm międzynarodowego współżycia, pozostaje jednak aktualne. Sankcje - forma wymiernego nacisku, ale bez konieczności użycia siły zbrojnej - poniosły fiasko na przykład w wypadku Indii i Pakistanu, ale przysłużyły się dobrze podważeniu systemu apartheidu w RPA i pomogły doprowadzić swego czasu Serbię do stołu rokowań w sprawie Bośni, umożliwiając ustanowienie tam pokoju. Groźba sankcji skłoniła szwajcarskie banki do wypłacenia odszkodowań ofiarom Holocaustu. Czy stan wojenny w Polsce nie trwałby dłużej, gdyby nie dokuczliwość restrykcji ekonomicznych? Po zakończeniu wojny w Zatoce Perskiej sankcje pomagały powstrzymywać Husajna przed odbudową potęgi militarnej.
Sankcje nie tylko wywołują dolegliwości gospodarcze, ale przede wszystkim pozwalają wysyłać czytelne, negatywne sygnały polityczne, dając przy tym możliwość elastycznego reagowania. Zdarzało się, że Waszyngton ograniczał pomoc dla sojuszników - Arabii Saudyjskiej czy Zjednoczonych Emiratów Arabskich - za to, że nie mieli dostatecznie rozwiniętych praw pracowniczych. Sankcje są bodaj najważniejszym obecnie instrumentem walki z zagrożeniami w postaci terroryzmu, naruszania praw człowieka i rozprzestrzeniania broni masowego rażenia. Nawet surowe sankcje wobec Iraku nie miały bynajmniej na celu całkowitego pogrążenia tego kraju w chaosie gospodarczym, ale powolne wciąganie go do współpracy. Między innymi wskutek twardej postawy władz irackich polityka restrykcji zabrnęła jednak w ślepy zaułek. UNICEF alarmuje, że w Iraku śmiertelność wśród dzieci w wieku poniżej pięciu lat wzrosła ponaddwukrotnie od czasu wprowadzenia sankcji. Większość ludzi cierpi z powodu niedożywienia i braku opieki zdrowotnej. Tymczasem reżim - w myśl zasady ,,rząd się wyżywi" - ma się dobrze. W tej sytuacji do zniesienia sankcji nawołuje Kofi Annan, sekretarz generalny ONZ. Ostro krytykują je trzy zasiadające w Radzie Bezpieczeństwa kraje: Francja, Rosja i Chiny.
Departament Stanu USA próbuje przejść do kontrofensywy. Jego najnowszy raport stwierdza, że na podstawie umowy z ONZ Irak sprzedaje więcej ropy niż potrzeba do zaspokojenia podstawowych potrzeb ludności i sprowadza dzięki temu więcej żywności niż przed inwazją na Kuwejt. Jednak z powodu złego zarządzania, korupcji i oszustw duże ilości lekarstw i żywności dostarczanych dzięki humanitarnemu wyłomowi w murze sankcji nie docierają tam, gdzie powinny. Husajn zaś wznosi kolejne luksusowe obiekty dla swoich popleczników.
Tymczasem wzbiera fala krytyki w samych Stanach Zjednoczonych. Amerykańskie Stowarzyszenie Producentów alarmuje, że tylko amerykańskie sankcje obejmują już obszary zamieszkane przez ponad 2,5 mld ludzi, w tym takie kraje, jak Chiny, Indie i Pakistan. Zdaniem producentów, czas najwyższy skończyć z dyplomacją, której podstawowym instrumentem są sankcje, przynosi ona bowiem więcej szkody niż pożytku, powodując cierpienia ludzi, którzy nie mają wpływu na politykę rządów w swoich krajach, a także godząc w interesy amerykańskiej gospodarki poprzez ograniczenie wzrostu i dobrobytu. W Europie opór wobec sankcji jest jeszcze większy, gdyż utrzymuje się tu wysokie bezrobocie, wzrost gospodarczy jest nikły, a państwo opiekuńcze przeżywa kryzys. Dyplomacja czuje więc na plecach silniejszy oddech kręgów gospodarczych.
Jesse Helms, szef Komisji Spraw Zagranicznych Senatu USA, odpierał zarzuty, przekonując, że nie ma żadnej ,,epidemii sankcji". Zdaniem Helmsa, stowarzyszenie proponuje merkantylną, niemoralną politykę zagraniczną - chętnie zamknęłoby rynek amerykański dla tanich części elektronicznych z Azji, ale już nie dla krajów praktykujących tortury czy sponsorujących terrorystów. Trudniej odeprzeć zarzuty części ekspertów do spraw międzynarodowych i bezpieczeństwa, którzy twierdzą, że w wyniku sankcji gospodarczych od czasu zakończeniu zimnej wojny zmarło więcej ludzi niż wskutek użycia broni masowej zagłady w całej historii. Według kalkulacji agend ONZ, w samym Iraku sankcje doprowadziły do śmierci (w wyniku niedożywienia i braku leków) dziesiątek, a nawet setek tysięcy osób, zwłaszcza dzieci i ludzi starszych. Czy nie czas na to, by zamiast atakować papieża za plan odwiedzenia Iraku, raczej w imię racji humanitarnych sankcje te ograniczyć jedynie do technologii zbrojeniowych, jak było kiedyś w wypadku ZSRR?