Ogłoszenie przez Leszka Balcerowicza "Białej księgi podatków" wywołało burzę. Nie tylko w koalicji AWS-UW. Sposób ogłoszenia i przewidywany czas realizacji reformy podatkowej wzbudziły od razu ogromne emocje. W pierwszych dniach dyskusja nie dotyczyła merytorycznej zawartości księgi, ale raczej formy jej zaprezentowania. Myślę, że ten niefortunny początek powinniśmy jednak pominąć, choć przez jakiś czas w dyskusjach polityków będzie się on odbijał czkawką.
Należy się zgodzić z tezą, że polski system podatkowy wymaga reformy. Postulowały to w swoich programach oba ugrupowania koalicyjne. Jednakże Polsce potrzeba reformy przeprowadzonej w sposób europejski, to znaczy w sposób dokładny, szczegółowy, z głęboką analizą skutków makroekonomicznych, mikroekonomicznych i społecznych, po szerokiej dyskusji pomiędzy ekspertami, ugrupowaniami politycznymi, zawodowymi i społecznymi. Jest to niezbędne, by reforma podatkowa zyskała jak najszersze poparcie, a przede wszystkim zrozumienie u przeciętnych podatników.
Z przykrością stwierdzam, że koncepcje zawarte w "Białej księdze podatków" nie spełniają w tym zakresie kryteriów dobrej reformy, choć - według autorów - miałyby być wprowadzone jako kompleksowy pakiet już w 1999 r. Projekt jest niekompletny i nie dopracowany. Brak w nim choćby podstawowych założeń do koncepcji zapowiadanego podatku dochodowego od działalności rolniczej, podatku dochodowego od dochodów finansowych, kapitałowych i majątkowych czy wprowadzenia podatku VAT w rolnictwie.
W zakresie opodatkowania dochodów z rolnictwa autorzy księgi piszą, że "założeniem docelowego systemu podatkowego jest uzyskanie równości obywateli wobec prawa, a (...) rzeczywista równość występuje wówczas, gdy podstawa opodatkowania odpowiada rzeczywistym dochodom lub przynajmniej jest do nich zbliżona". Po czym proponują, by 99 proc. indywidualnych gospodarstw rolnych objąć ryczałtową formą opodatkowania. Nie ma w projekcie mowy o potrzebie wprowadzenia uproszczonej rolnej rachunkowości. Nie ma żadnych analiz skutków wprowadzenia tego podatku dla podatników, działalności rolniczej oraz budżetu państwa. I tak oto piękna idea równości obywateli wobec prawa również w sferze podatków utopiona zostanie w protestach rolników. Tylko że tym razem nikt nie będzie już mógł powiedzieć, że są to protesty nieuzasadnione.
"Biała księga..." zapowiada opodatkowanie aż 22-procentową stawką ("zrównanie sytuacji prawnopodatkowej osób fizycznych i prawnych") dochodów kapitałowych osób fizycznych (oszczędności, dochodów z obligacji, akcji, sprzedaży majątku ruchomego i nieruchomości). Rzeczywiście ten rodzaj podatków jest normą w krajach UE i innych krajach wysoko rozwiniętych. Czy jednak trzeba tę tak wysoką stawkę procentową wprowadzać skokowo? Na dodatek nic nie mówi się o sposobie obliczania tych dochodów oraz kosztów ich uzyskania czy sposobie kompensowania strat. Nie analizuje się również w jakikolwiek sposób makroekonomicznych skutków wprowadzenia tego podatku (np. wpływu na skłonność do oszczędzania, rozwój rynku kapitałowego, alokację kapitału pomiędzy różne instrumenty rynku papierów wartościowych czy choćby skutków budżetowych).
W ogóle w księdze brakuje analizy makroekonomicznych skutków proponowanych rozwiązań. Nie ma bilansu budżetowych skutków zmian w podatkach pośrednich (VAT i akcyza), wprowadzenia podatku dochodowego od działalności rolniczej, objęcia podatkiem dochodów kapitałowych. Nie mówi się nic o inflacyjnych konsekwencjach proponowanego systemu podatkowego. Większość proponowanych zmian w podatku VAT (szczególnie od podstawowych produktów rolnych, materiałów budowlanych, usług komunalnych, artykułów dla dzieci) i stawkach akcyzy (szczególnie paliwa) spowoduje skokowy wzrost inflacji o kilka punktów procentowych rocznie, zwłaszcza w latach 2000-2002, a więc - miejmy nadzieję - tuż przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej.
Ma to tym większe znaczenie, że wynikający ze zmian podatkowych wzrost cen naruszyłby osiągnięty z niemałym trudem względnie niski poziom inflacji. Ponieważ jednak wprowadzenie tych podatków jest często wymuszane układem stowarzyszeniowym z UE, wydaje się, że podnoszenie stawek VAT i akcyzy powinno być wcześniejszym elementem reformy systemu podatkowego w Polsce. Nie mogłem też wyczytać w "Białej księdze...", w jaki sposób proponowana reforma wpłynie na równowagę wewnętrzną i zewnętrzną gospodarki. A przecież bardzo duże obniżenie stopy podatku dochodowego od osób prawnych zwiększy skłonność do inwestowania, co jest główną przesłanką tej propozycji, a opodatkowanie dochodów kapitałowych zmniejszy skłonność do oszczędzania.
Zmiana systemu podatkowego powinna polegać na ewolucyjnym zmniejszaniu stopnia jego progresywności i równoczesnym stopniowym likwidowaniu ulg
Oba te posunięcia mogą więc zwiększyć nierównowagę między poziomem krajowych oszczędności a krajowymi nakładami inwestycyjnymi. Zwiększy to deficyt w obrotach bieżących, którego narastanie jest w średnim okresie czasowym głównym zagrożeniem dla Polski. Niestety, w propozycji Leszka Balcerowicza nie ma jakiejkolwiek analizy skutków społecznych nowego systemu (np. wpływu na stopień zróżnicowania ekonomicznego w społeczeństwie, sytuację ekonomiczną rodzin, zróżnicowanie ekonomiczne między miastem a wsią). Nie ma też ani słowa o tym, że nowy system może być inaczej odczuwany na różnych obszarach kraju (bardziej uprzemysłowionych i z przewagą usług czy też z przewagą rolnictwa), co z kolei odnosi się do redystrybucyjnej roli państwa. Nie wiadomo też, jaki będzie wpływ nowego systemu na finanse samorządowe.
Reasumując: wprowadzenie tak nie dopracowanych rozwiązań w systemie podatkowym zwiększyłoby prawdopodobieństwo licznych i częstych poprawek, co kłóci się z fundamentalną zasadą dobrego systemu podatkowego, jaką jest jego stabilność. Nie można oczywiście stabilizować rozwiązań złych. Ale nie można również w imię usprawnienia istniejącego systemu podatkowego czy też wprowadzenia nowego nie zwracać uwagi na tę zasadę. Docelowy system powinien być wprowadzony ewolucyjnie, a zapowiedź zmian przekazana otoczeniu gospodarczemu z odpowiednim wyprzedzeniem. Ułatwia to podejmowanie decyzji rozwojowych zarówno przedsiębiorstwom, jak i gospodarstwom domowym. Rozwiązania proponowane w "Białej księdze..." mają, niestety, charakter "rewolucyjny" i byłyby wprowadzone z zaskoczenia.
Na zakończenie tej krótkiej analizy "Białej księgi podatków" kilka słów o podatku od osób fizycznych. Obecny system podatkowy cechuje stosunkowo wysoki stopień progresywności. Jego zmniejszenie winno być jednak przeprowadzone spokojnie, by w trakcie tego procesu nie straciła żadna grupa podatników. Tylko w taki sposób dojdziemy do nowej formuły podatkowej (choć niekoniecznie liniowej), zachowując społeczny spokój. "Biała księga..." nie przedstawia szczegółowej analizy łącznych skutków proponowanych zmian podatkowych dla poszczególnych podatników (najuboższych, średnio zarabiających, najbogatszych).
Według wyliczeń autorów, podatnicy o niskich dochodach zyskają z tytułu podatku dochodowego ok. 15 proc. swoich dochodów, podatnicy o średnich dochodach stracą 1,3 proc., a podatnicy o najwyższych dochodach zyskają aż 9,7 proc. Proponuje się więc zwiększenie obciążenia podatkowego klasy średniej, która jest siłą napędową przemian gospodarczych i podstawą budowy demokratycznego państwa. Sytuację dochodową tej grupy podatników i ich rodzin pogorszyłaby likwidacja części ulg i możliwości wspólnego rozliczania się małżonków czy samotnych rodziców z dziećmi. Problem ten dotyczy jednak również podatników o najniższych dochodach, gdyż łącznie korzystało z tej możliwości aż 4,5 mln małżeństw i 0,5 mln osób samotnie wychowujących dzieci. Łączny wpływ proponowanych rozwiązań podatkowych zwiększa obciążenia podatkowe osób średnio zamożnych i najuboższych, gdyż wprowadzenie bądź wzrost podatku VAT, szczególnie od podstawowych produktów rolnych i usług komunalnych, musi być najdotkliwiej odczuwane przez budżety domowe w tych właśnie grupach społeczeństwa. Wydatki na te dobra i usługi mają najwyższy udział w strukturze konsumpcji rodzin najuboższych i średnio zamożnych.
W efekcie rośnie, a nie spada, stopień fiskalizmu. W latach 1999-2000 dochody z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych byłyby większe o 300 mln zł. Gwałtownie rósłby tylko dochód netto najzamożniejszych. Przy tej okazji warto nadmienić, że natychmiastowa rezygnacja z większości ulg podatkowych może wywołać szok popytowy w tych dziedzinach gospodarki, które koalicja AWS-UW deklarowała dotychczas jako priorytetowe. Dotyczy to szczególnie ulg mieszkaniowych. Należy zwrócić uwagę, że ulga ta ma charakter jednorazowy, nie jest więc permanentnym sposobem na zmniejszanie efektywnego opodatkowania. Nie jest więc prawdą, że na jej wycofaniu najbardziej tracą najzamożniejsi. Dotychczas z ulgi mieszkaniowej skorzystało 1,3-1,5 mln podatników. Można więc domniemywać, że w tej grupie znalazła się już większość z 200-300 tys. podatników, którzy płacą obecnie podatek dochodowy według najwyższej stawki (40 proc.). Likwidacja tej ulgi dotknie zatem przede wszystkim grupę średnio zamożnych. O innych ulgach również należałoby rozmawiać w szerokiej perspektywie ich skutków makroekonomicznych i społecznych. I nie może tu być koronnym argumentem idea uproszczenia systemu. Oczywiście, prostota systemu podatkowego jest jego istotną wartością. Ale nie zapominajmy, że system ten musi spełniać też równolegle wiele istotnych funkcji ekonomicznych i społecznych. Gdyby prostota była celem samym w sobie, to miast rozbudowanych podatków mielibyśmy jeden - pogłówny (jednakowy podatek od głowy każdego mieszkańca).
Receptą na to wszystko wydaje się równoczesne ewolucyjne zmniejszanie stopnia progresywności systemu podatkowego i stopniowe likwidowanie ulg. Wycofywanie ulg w sposób przewidywalny nie groziłoby szokiem popytowym w wielu dziedzinach gospodarki i pozwoliłoby podatnikom lepiej przygotować się do zmian.
Konkluzja polityczna z analizy "Białej księgi podatków" może być tylko jedna. Oba ugrupowania koalicyjne winny przeprowadzić w sprawie podatków gruntowne, merytoryczne i pozbawione emocji rozmowy. Wypracowane porozumienie winno się opierać na zapisach umowy koalicyjnej i prowadzić do podnoszenia kwot wolnych od podatku oraz szybszego niż tempo wzrostu płac waloryzowania kolejnych progów podatkowych. Nowy system powinien utrwalać tendencje sprzyjające wzrostowi gospodarczemu, co pozwoliłoby - mimo obniżenia podatków - na stabilizację sytuacji budżetu państwa. Sądzę, że wicepremier Leszek Balcerowicz powinien poszukać poparcia dla tych wspólnie wypracowanych rozwiązań w jak najszerszych kręgach społeczeństwa, a nie tylko wśród przedsiębiorców. Uda mu się to, jeśli AWS i UW wspólnie będą przekonywać ludzi do nowych podatków. A jest to możliwe, jeśli nowy system podatkowy będzie dopracowany po europejsku, bez niepotrzebnej nerwowości i pośpiechu, z poczuciem, że oba ugrupowania realizują swoje zapowiedzi programowe. Czego wszystkim podatnikom, w tym również sobie, życzę.
Z przykrością stwierdzam, że koncepcje zawarte w "Białej księdze podatków" nie spełniają w tym zakresie kryteriów dobrej reformy, choć - według autorów - miałyby być wprowadzone jako kompleksowy pakiet już w 1999 r. Projekt jest niekompletny i nie dopracowany. Brak w nim choćby podstawowych założeń do koncepcji zapowiadanego podatku dochodowego od działalności rolniczej, podatku dochodowego od dochodów finansowych, kapitałowych i majątkowych czy wprowadzenia podatku VAT w rolnictwie.
W zakresie opodatkowania dochodów z rolnictwa autorzy księgi piszą, że "założeniem docelowego systemu podatkowego jest uzyskanie równości obywateli wobec prawa, a (...) rzeczywista równość występuje wówczas, gdy podstawa opodatkowania odpowiada rzeczywistym dochodom lub przynajmniej jest do nich zbliżona". Po czym proponują, by 99 proc. indywidualnych gospodarstw rolnych objąć ryczałtową formą opodatkowania. Nie ma w projekcie mowy o potrzebie wprowadzenia uproszczonej rolnej rachunkowości. Nie ma żadnych analiz skutków wprowadzenia tego podatku dla podatników, działalności rolniczej oraz budżetu państwa. I tak oto piękna idea równości obywateli wobec prawa również w sferze podatków utopiona zostanie w protestach rolników. Tylko że tym razem nikt nie będzie już mógł powiedzieć, że są to protesty nieuzasadnione.
"Biała księga..." zapowiada opodatkowanie aż 22-procentową stawką ("zrównanie sytuacji prawnopodatkowej osób fizycznych i prawnych") dochodów kapitałowych osób fizycznych (oszczędności, dochodów z obligacji, akcji, sprzedaży majątku ruchomego i nieruchomości). Rzeczywiście ten rodzaj podatków jest normą w krajach UE i innych krajach wysoko rozwiniętych. Czy jednak trzeba tę tak wysoką stawkę procentową wprowadzać skokowo? Na dodatek nic nie mówi się o sposobie obliczania tych dochodów oraz kosztów ich uzyskania czy sposobie kompensowania strat. Nie analizuje się również w jakikolwiek sposób makroekonomicznych skutków wprowadzenia tego podatku (np. wpływu na skłonność do oszczędzania, rozwój rynku kapitałowego, alokację kapitału pomiędzy różne instrumenty rynku papierów wartościowych czy choćby skutków budżetowych).
W ogóle w księdze brakuje analizy makroekonomicznych skutków proponowanych rozwiązań. Nie ma bilansu budżetowych skutków zmian w podatkach pośrednich (VAT i akcyza), wprowadzenia podatku dochodowego od działalności rolniczej, objęcia podatkiem dochodów kapitałowych. Nie mówi się nic o inflacyjnych konsekwencjach proponowanego systemu podatkowego. Większość proponowanych zmian w podatku VAT (szczególnie od podstawowych produktów rolnych, materiałów budowlanych, usług komunalnych, artykułów dla dzieci) i stawkach akcyzy (szczególnie paliwa) spowoduje skokowy wzrost inflacji o kilka punktów procentowych rocznie, zwłaszcza w latach 2000-2002, a więc - miejmy nadzieję - tuż przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej.
Ma to tym większe znaczenie, że wynikający ze zmian podatkowych wzrost cen naruszyłby osiągnięty z niemałym trudem względnie niski poziom inflacji. Ponieważ jednak wprowadzenie tych podatków jest często wymuszane układem stowarzyszeniowym z UE, wydaje się, że podnoszenie stawek VAT i akcyzy powinno być wcześniejszym elementem reformy systemu podatkowego w Polsce. Nie mogłem też wyczytać w "Białej księdze...", w jaki sposób proponowana reforma wpłynie na równowagę wewnętrzną i zewnętrzną gospodarki. A przecież bardzo duże obniżenie stopy podatku dochodowego od osób prawnych zwiększy skłonność do inwestowania, co jest główną przesłanką tej propozycji, a opodatkowanie dochodów kapitałowych zmniejszy skłonność do oszczędzania.
Zmiana systemu podatkowego powinna polegać na ewolucyjnym zmniejszaniu stopnia jego progresywności i równoczesnym stopniowym likwidowaniu ulg
Oba te posunięcia mogą więc zwiększyć nierównowagę między poziomem krajowych oszczędności a krajowymi nakładami inwestycyjnymi. Zwiększy to deficyt w obrotach bieżących, którego narastanie jest w średnim okresie czasowym głównym zagrożeniem dla Polski. Niestety, w propozycji Leszka Balcerowicza nie ma jakiejkolwiek analizy skutków społecznych nowego systemu (np. wpływu na stopień zróżnicowania ekonomicznego w społeczeństwie, sytuację ekonomiczną rodzin, zróżnicowanie ekonomiczne między miastem a wsią). Nie ma też ani słowa o tym, że nowy system może być inaczej odczuwany na różnych obszarach kraju (bardziej uprzemysłowionych i z przewagą usług czy też z przewagą rolnictwa), co z kolei odnosi się do redystrybucyjnej roli państwa. Nie wiadomo też, jaki będzie wpływ nowego systemu na finanse samorządowe.
Reasumując: wprowadzenie tak nie dopracowanych rozwiązań w systemie podatkowym zwiększyłoby prawdopodobieństwo licznych i częstych poprawek, co kłóci się z fundamentalną zasadą dobrego systemu podatkowego, jaką jest jego stabilność. Nie można oczywiście stabilizować rozwiązań złych. Ale nie można również w imię usprawnienia istniejącego systemu podatkowego czy też wprowadzenia nowego nie zwracać uwagi na tę zasadę. Docelowy system powinien być wprowadzony ewolucyjnie, a zapowiedź zmian przekazana otoczeniu gospodarczemu z odpowiednim wyprzedzeniem. Ułatwia to podejmowanie decyzji rozwojowych zarówno przedsiębiorstwom, jak i gospodarstwom domowym. Rozwiązania proponowane w "Białej księdze..." mają, niestety, charakter "rewolucyjny" i byłyby wprowadzone z zaskoczenia.
Na zakończenie tej krótkiej analizy "Białej księgi podatków" kilka słów o podatku od osób fizycznych. Obecny system podatkowy cechuje stosunkowo wysoki stopień progresywności. Jego zmniejszenie winno być jednak przeprowadzone spokojnie, by w trakcie tego procesu nie straciła żadna grupa podatników. Tylko w taki sposób dojdziemy do nowej formuły podatkowej (choć niekoniecznie liniowej), zachowując społeczny spokój. "Biała księga..." nie przedstawia szczegółowej analizy łącznych skutków proponowanych zmian podatkowych dla poszczególnych podatników (najuboższych, średnio zarabiających, najbogatszych).
Według wyliczeń autorów, podatnicy o niskich dochodach zyskają z tytułu podatku dochodowego ok. 15 proc. swoich dochodów, podatnicy o średnich dochodach stracą 1,3 proc., a podatnicy o najwyższych dochodach zyskają aż 9,7 proc. Proponuje się więc zwiększenie obciążenia podatkowego klasy średniej, która jest siłą napędową przemian gospodarczych i podstawą budowy demokratycznego państwa. Sytuację dochodową tej grupy podatników i ich rodzin pogorszyłaby likwidacja części ulg i możliwości wspólnego rozliczania się małżonków czy samotnych rodziców z dziećmi. Problem ten dotyczy jednak również podatników o najniższych dochodach, gdyż łącznie korzystało z tej możliwości aż 4,5 mln małżeństw i 0,5 mln osób samotnie wychowujących dzieci. Łączny wpływ proponowanych rozwiązań podatkowych zwiększa obciążenia podatkowe osób średnio zamożnych i najuboższych, gdyż wprowadzenie bądź wzrost podatku VAT, szczególnie od podstawowych produktów rolnych i usług komunalnych, musi być najdotkliwiej odczuwane przez budżety domowe w tych właśnie grupach społeczeństwa. Wydatki na te dobra i usługi mają najwyższy udział w strukturze konsumpcji rodzin najuboższych i średnio zamożnych.
W efekcie rośnie, a nie spada, stopień fiskalizmu. W latach 1999-2000 dochody z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych byłyby większe o 300 mln zł. Gwałtownie rósłby tylko dochód netto najzamożniejszych. Przy tej okazji warto nadmienić, że natychmiastowa rezygnacja z większości ulg podatkowych może wywołać szok popytowy w tych dziedzinach gospodarki, które koalicja AWS-UW deklarowała dotychczas jako priorytetowe. Dotyczy to szczególnie ulg mieszkaniowych. Należy zwrócić uwagę, że ulga ta ma charakter jednorazowy, nie jest więc permanentnym sposobem na zmniejszanie efektywnego opodatkowania. Nie jest więc prawdą, że na jej wycofaniu najbardziej tracą najzamożniejsi. Dotychczas z ulgi mieszkaniowej skorzystało 1,3-1,5 mln podatników. Można więc domniemywać, że w tej grupie znalazła się już większość z 200-300 tys. podatników, którzy płacą obecnie podatek dochodowy według najwyższej stawki (40 proc.). Likwidacja tej ulgi dotknie zatem przede wszystkim grupę średnio zamożnych. O innych ulgach również należałoby rozmawiać w szerokiej perspektywie ich skutków makroekonomicznych i społecznych. I nie może tu być koronnym argumentem idea uproszczenia systemu. Oczywiście, prostota systemu podatkowego jest jego istotną wartością. Ale nie zapominajmy, że system ten musi spełniać też równolegle wiele istotnych funkcji ekonomicznych i społecznych. Gdyby prostota była celem samym w sobie, to miast rozbudowanych podatków mielibyśmy jeden - pogłówny (jednakowy podatek od głowy każdego mieszkańca).
Receptą na to wszystko wydaje się równoczesne ewolucyjne zmniejszanie stopnia progresywności systemu podatkowego i stopniowe likwidowanie ulg. Wycofywanie ulg w sposób przewidywalny nie groziłoby szokiem popytowym w wielu dziedzinach gospodarki i pozwoliłoby podatnikom lepiej przygotować się do zmian.
Konkluzja polityczna z analizy "Białej księgi podatków" może być tylko jedna. Oba ugrupowania koalicyjne winny przeprowadzić w sprawie podatków gruntowne, merytoryczne i pozbawione emocji rozmowy. Wypracowane porozumienie winno się opierać na zapisach umowy koalicyjnej i prowadzić do podnoszenia kwot wolnych od podatku oraz szybszego niż tempo wzrostu płac waloryzowania kolejnych progów podatkowych. Nowy system powinien utrwalać tendencje sprzyjające wzrostowi gospodarczemu, co pozwoliłoby - mimo obniżenia podatków - na stabilizację sytuacji budżetu państwa. Sądzę, że wicepremier Leszek Balcerowicz powinien poszukać poparcia dla tych wspólnie wypracowanych rozwiązań w jak najszerszych kręgach społeczeństwa, a nie tylko wśród przedsiębiorców. Uda mu się to, jeśli AWS i UW wspólnie będą przekonywać ludzi do nowych podatków. A jest to możliwe, jeśli nowy system podatkowy będzie dopracowany po europejsku, bez niepotrzebnej nerwowości i pośpiechu, z poczuciem, że oba ugrupowania realizują swoje zapowiedzi programowe. Czego wszystkim podatnikom, w tym również sobie, życzę.
Więcej możesz przeczytać w 39/1998 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.