Rozdawnictwo i korupcja

W kampanii prezydenckiej wiele mówi się o rozdawaniu, m.in. mieszkań, ziemi czy rent socjalnych, a bardzo mało o tym, co trzeba konkretnie zrobić, aby na przykład skutecznie zwalczyć korupcję, której zresztą sprzyja rozszerzanie sfery politycznego rozdawnictwa. Dla równowagi chciałbym dziś przedstawić niektóre wyniki i zalecenia z niedawnego raportu na temat strategii antykorupcyjnej w krajach posocjalistycznych, opracowanego przez zespół badaczy z Banku Światowego i EBRD pod wodzą Sanjaya Prahana. Autorzy opierają się na 3000 wywiadów przeprowadzonych w 1999 r. z właścicielami i menedżerami firm w krajach posocjalistycznych, a także na wielu materiałach uzupełniających.
Przez korupcję rozumiemy generalnie nadużywanie stanowisk publicznych w celu odniesienia korzyści prywatnych czy partyjnych. Nadużywającymi bywają nie tylko politycy i urzędnicy, ale także lekarze, nauczyciele czy dziennikarze, którzy pobierają - potajemnie - pieniądze za czyny niezgodne z etyką ich zawodu: wystawianie lewych zwolnień, sprzedawanie egzaminów, pisanie artykułów na zamówienie określonych grup interesu lub politycznych mocodawców itp. Autorzy przeprowadzają rozróżnienie dwóch sfer korupcji. Jedną nazywają "przechwytywaniem" państwa przez grupy interesu (state capture), drugą - "korupcją administracyjną".
Przechwytywanie państwa to nielegalny i ukryty wpływ na samo formułowanie polityki państwa (w tym zwłaszcza na ustawodawstwo) ze strony grup interesu, to kupowanie dogodnych praw, zapewniających im dodatkowe dochody przez ograniczanie konkurencji i uzyskiwanie innych przywilejów, to także kupowanie wyroków sądowych. Przechwytywaniu państwa sprzyja duża koncentracja władzy gospodarczej, szczególnie jeśli jest ona połączona z panowaniem nad mediami. Jaskrawo pokazuje to przykład rosyjskich "oligarchów". Z koncentracją władzy gospodarczej mamy do czynienia w tych krajach posocjalistycznych, których gospodarka opierała się na bogactwach naturalnych. Dotyczy to zwłaszcza Rosji. Przejęcie praw własności do surowców stało się tam podstawą potęgi gospodarczej wspomnianych "oligarchów" (tak może wyglądać rodzimy kapitał!) i w konsekwencji dało im potężne wpływy polityczne.
Korupcja administracyjna obejmuje - według definicji autorów - wręczanie łapówek urzędnikom i innym osobom, które stosują wcześniej uchwalone prawa. Chodzi tu przede wszystkim o nielegalne płatności związane z uzyskiwaniem licencji, udziału w kontyngentach itp., a także o łapówki dawane w zamian za dostęp do usług (zdrowie, oświata) finansowanych - przynajmniej formalnie - przez podatników. Głównym źródłem omawianej formy korupcji jest złe prawo - takie, które ogranicza wolność na rzecz arbitralnej władzy urzędników i innych osób mogących decydować o rozdzielaniu przywilejów. Państwo szczegółowego interwencjonizmu jest zarazem państwem szczególnie narażonym na korupcję. Nie wiem, czy zdają sobie z tego sprawę rozmaici krytycy "liberalizmu", który przecież przeciwstawia się takiemu interwencjonizmowi i domaga się, aby państwo mało rozdawało, za to skupiło się na stanowieniu i egzekwowaniu jasnych, jednolitych praw, na zapewnianiu ludziom bezpieczeństwa i na tworzeniu równych i dobrych warunków produktywnej pracy.
Autorzy próbują mierzyć relatywne natężenie każdej z wymienionych form korupcji. Miarą state capture w danym kraju jest odsetek firm, które odnotowały znaczny wpływ tego rodzaju korupcji na swoją działalność. Wyjątkowo wysokie wskaźniki zaobserwowano w Azerbejdżanie (ponad 40 proc.), Mołdowie (ponad 35 proc.), na Ukrainie, w Rosji i na Łotwie (ponad 30 proc.), w Bułgarii i Kirgistanie (ok. 30 proc.). W strefie relatywnie niskich wskaźników - poniżej lub w granicach 10 proc. - znajdują się Słowenia, Węgry, Armenia, Czechy, Estonia, Litwa i Polska.
Miarą korupcji administracyjnej jest udział łapówek w rocznych przychodach firm, tzn. ile tych przychodów trzeba - według ankietowanych firm - przeznaczyć na łapówki. "Liderami" listy (wskaźnik 4-6 proc.) są Azerbejdżan, Armenia, Albania, Gruzja, Kirgistan, Mołdowa, Ukraina. Stosunkowo niskie wskaźniki (poniżej 2 proc.) odnotowano w Chorwacji, Estonii, na Węgrzech, na Łotwie, w Polsce i Słowenii.
Z badań wynika, że świat posocjalistyczny jest bardzo zróżnicowany pod względem natężenia omawianych form korupcji. W strefie jej stosunkowo niewielkiego nasilenia znajduje się większość krajów Europy Środkowej i Wschodniej: Słowenia, Węgry, Estonia, Czechy, Polska. Ale i tutaj korupcja jest niewielka tylko na tle większości krajów b. ZSRR, a także Bułgarii i Rumunii. Obraz krajów środkowowschodniej Europy, w tym Polski, zmienia się, jeżeli punktem odniesienia są najlepsze standardy Zachodu. Wtedy widać, jak dużo pozostało jeszcze do zrobienia.
Co należy robić, aby wyplenić korupcję? Autorzy wymieniają wiele kierunków działania. Aby wyeliminować tendencję do "przechwytywania" państwa przez grupy interesu, należy przede wszystkim usuwać monopole i bariery uniemożliwiające wejście na rynek, zapewnić przejrzystość stanowienia prawa i wolny dostęp do informacji, stworzyć i egzekwować czyste reguły finansowania partii politycznych. Jak widać, duża część działań mających na celu ograniczanie nielegalnego wpływu na stanowienie prawa służy zarazem rozwojowi gospodarki. Mam tu na myśli głównie sprzyjanie konkurencji w gospodarce. Ale trzeba wyjść poza sprawy czysto gospodarcze i podjąć działania dotyczące samego rdzenia systemu politycznego i jego stosunków ze społeczeństwem.
Usuwanie korupcji administracyjnej wymaga przede wszystkim wyeliminowania korupcjogennych przepisów oraz przeprowadzenia reformy podstawowych służb państwowych: aparatu urzędniczego, celnego i podatkowego, a także wymiaru sprawiedliwości. Bardzo ważne jest tu ustanowienie i egzekwowanie przepisów, które zapewniłyby racjonalność wydatkowania środków publicznych i chroniłyby podatników przed interesownym marnotrawieniem ich pieniędzy. Albowiem marnotrawstwo nie zawsze wynika z nieudolności, często ma formę świadomych decyzji służących grupom interesów, a niezgodnych z dobrem ogółu. Jaskrawym przykładem były w Polsce skandaliczne przywileje podatkowe uchwalone kilka lat temu dla tzw. zakładów pracy chronionej. Trzeba było stoczyć ciężką walkę polityczną, aby je choć w części usunąć w 1999 r. Sprawa nie jest, niestety, zakończona, bo lobbyści w Sejmie nie próżnują.
Morał z tego jest prosty: usuwanie korupcji z życia społecznego wymaga nie tylko wiedzy o tym, co należy w tym celu zrobić. Potrzeba też woli politycznej, aby najważniejsze antykorupcyjne działania zostały rzeczywiście podjęte. By zaś ową wolę wytworzyć i wzmocnić, należy zmobilizować opinię publiczną. Wielka tu rola mediów (które powinny się poddać wewnętrznej samoocenie), organizacji pozarządowych i całego społeczeństwa obywatelskiego.