W Polsce można handlować ustawami, wstawiać lub usuwać całe paragrafy albo ich fragmenty
Izba niższa nie zechce zrzec się szacownego przywileju obrabiania projektu ustawy swymi ciężkimi rękami. Efekt: zapomniano o paragrafach koniecznych ze względu na inne, podokładano inne nie związane z resztą, aby zadośćuczynić prywatnym interesom albo urojeniom jednego z członków" - pisał w połowie XIX wieku w dziele "O rządzie reprezentacyjnym" John Stuart Mill, angielski filozof, ojciec nowoczesnego liberalizmu. Dwie trzecie ustaw uchwalanych w polskim Sejmie to naprawiające błędy nowelizacje. Ludzie pokroju Lwa Rywina mogą u nas handlować ustawami, przemycać lub usuwać paragrafy. Sejmowa komisja śledcza ustaliła, że podczas prac nad ustawą o radiofonii i telewizji w przepisach dekoncentracyjnych wykreślono słowa "lub czasopism", co zmieniło sens ustawy. Na wniosek komisji prokuratura wszczęła postępowanie karne w tej sprawie. W konsekwencji rząd - dotychczas zajmujący nieprzejednane stanowisko - wycofał z Sejmu ten projekt ustawy. Ilu podobnych fałszerstw nie wykryto?
Bublodawstwo powszednie
Gdy 1 stycznia 2003 r. weszły w życie przepisy znowelizowanej ordynacji podatkowej, zmienił się przepis ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Małżonkowie zostali pozbawieni prawa występowania o wpis do hipoteki ich wspólnej nieruchomości. Jedynym wyjściem pozostawał rozwód albo intercyza. Ewidentnego błędu nie zauważyło Ministerstwo Finansów (autor projektu), a także Ministerstwo Sprawiedliwości, posłowie, senatorowie oraz eksperci z Rządowego Centrum Legislacji i Biura Legislacyjnego Sejmu.
Chory twór Grzegorza Kołodki, czyli ustawa o abolicji podatkowej, została w listopadzie 2002 r. zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. - Nieczytelna i niezrozumiała! Mogła się stać pułapką dla podatników - krytykował ustawę prof. Marek Safjan, prezes TK. Ustawa wprowadzała zasadę, iż nie podlegają jej dochody z czynu zabronionego, ale nie definiowała tego pojęcia. Trybunał stwierdził więc, iż zawiera ona błąd logiczny, stanowiąc, że czyn zabroniony jest czynem zabronionym. Z abolicji nie mogli skorzystać przedsiębiorcy, bo to łamało - jak zauważył TK - konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podobne zapisy dotyczące wyłącznie przedsiębiorców miały się znaleźć w tzw. ustawie restrukturyzacyjnej. Wypadły z niej jednak, bo podczas głosowania pomylili się posłowie z klubu SLD.
W 2002 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył 210 spraw, wydając 318 orzeczeń (w jednej sprawie może wydać kilka orzeczeń), w tym 61 wyroków i 257 postanowień. Aż cztery ustawy na dziesięć kierowanych do trybunału były niezgodne z konstytucją. Efekt tego bublodawstwa jest taki, że obecnie dwa na trzy projekty ustaw wnoszone do Sejmu to konieczne nowelizacje.
Jak PSL i Samoobrona szkodzą rolnikom
Wskutek nacisków PSL i Samoobrony przyjęto ustawę o obrocie ziemią rolną, która narusza prawo własności. Uzależnia ona możliwość nabycia ziemi od osobistego jej uprawiania i ustanawia górną granicę powierzchni gospodarstw (300 ha), przez co narzuca zacofany model rozdrobnionego rolnictwa. Ustawę przyjęto, chociaż - według opinii Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu - narusza tzw. zasady przyzwoitej legislacji i podważa zaufanie do państwa.
Lobby rolnicze załatwiło sobie także nową ustawę o biopaliwach. Wprowadza ona obowiązek dodawania do paliw płynnych bioetanolu, pozbawiając użytkowników samochodów prawa wyboru. Interes kilkunastu tysięcy producentów rzepaku przeważył nad interesem kilkunastu milionów kierowców. Nowe regulacje teoretycznie powinny wejść w życie już od października (3,5 proc. dodatku biokomponentów w paliwie). Czy limity będą przestrzegane? Nie wiadomo, bo ciągle nie ma przepisów o kontroli jakości paliw.
Determinacja parlamentu w bublodawstwie nie idzie w parze z ewidentnymi zaległościami legislacyjnymi. Dotychczas nie wydano - choć na władzy ustawodawczej ciąży taki obowiązek - ustawy realizującej prawo każdego do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 konstytucji), ustawy określającej zakres podstawowych bezpłatnych świadczeń zdrowotnych (art. 68 konstytucji) oraz ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych. Jeszcze gorzej sytuacja wygląda w ministerstwach. Ministrowie zalegają z wydaniem prawie 400 rozporządzeń i zarządzeń, w czym przewodzi Ministerstwo Zdrowia - 86 rozporządzeń.
Jak studenci piszą ustawy
Ponad 90 proc. projektów ustaw nie powstaje w Sejmie, lecz w ministerstwach. Projekty te są następnie akceptowane przez Radę Ministrów. To przede wszystkim one zawierają błędy. Ustawa o budowie i eksploatacji dróg krajowych (wprowadzająca winiety) zawierała zapisy, których realizacja mogłaby zagrozić finansom państwa. - Sejm i Rada Ministrów utrzymują służby legislacyjne na wysokim poziomie, lecz w ministerstwach bywa tragicznie. Ujawniło się to podczas przesłuchań przed sejmową komisją śledczą - ocenia Adam Jankiewicz, dyrektor Zespołu Prezydialnego Trybunału Konstytucyjnego. Przy podejmowaniu prac legislacyjnych - jak wynika z raportu NIK - nagminną praktyką jest zamawianie przez ministerstwa i inne urzędy centralne projektów ustaw i rozporządzeń w kancelariach prawniczych, a nawet u studentów (są oni autorami co dziesiątego projektu).
Ustawa na zamówienie mafii
Na tle fatalnych projektów aktów prawnych przygotowywanych przez organy państwa dobrze prezentują się propozycje rozwiązań legislacyjnych zgłaszane przez niezależne agencje lobbingowe. Przykładem jest nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która dopuszcza satysfakcjonujące i dla producentów, i dla społeczeństwa rozwiązania dotyczące reklam. - Dzięki staraniom lobbystów udało się załatwić kwestię akcyzy na energię elektryczną, która ostatecznie została rozłożona między producentów i odbiorców prądu. Gdyby - jak proponował rząd - całą akcyzą obciążono producentów, to za pięć lat nie byłoby w Polsce ani jednej elektrowni, bo wszystkie by zbankrutowały, a prąd kupowalibyśmy za granicą - mówi Andrzej Długosz, szef agencji Cross Media zajmującej się lobbingiem. Ale lobbystów wynająć może każdy, nawet mafia. Zespół profesjonalistów potrafi w dowolny sposób ograć niedouczonych posłów czy kupić głosy chciwych. Ustawę o grach losowych i zakładach wzajemnych od 1992 r. nowelizowano czternastokrotnie i wciąż zostawiano lub tworzono nowe korupcyjne furtki.
Nowelizacja ustawy o służbie cywilnej spowodowała, że przez rok na stanowiska w tej służbie można powoływać osoby bez konkursu i kwalifikacji. W efekcie zatrudniono 20 nie spełniających wymogów ustawy dyrektorów generalnych ministerstw, urzędów centralnych i wojewódzkich. Podobne rozwiązania zastosowano w art. 71 ustawy o zamówieniach publicznych. Zezwala on na odstąpienie od procedury przetargowej "ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze" (w 2001 r. wykorzystano tę możliwość prawie w 300 wypadkach). Ustawa pozwala też na dowolne określanie warunków przetargu, a więc na ustawienie go pod konkretnego oferenta. Z kolei ordynacja podatkowa zawiera 129 możliwości podejmowania uznaniowych decyzji przez urzędników.
Ręce posłów precz od ustaw!
- Przyczyną obniżania się jakości polskiego prawa jest błędne przekonanie, że należy je nowelizować, zamiast dobrze egzekwować normy, które już są, a także poprawiać skuteczność sądów - mówi prof. Safjan. Zaledwie piętnastu posłów może zgłosić w Sejmie nawet najbardziej idiotyczny projekt. Tak właśnie było w wypadku ustawy o lekach za złotówkę. Pod inicjatywą poselską złożył swój podpis ówczesny minister zdrowia Mariusz Łapiński. Posłowie nie tylko zgłaszają głupie pomysły, ale także psują wiele ustaw, bo mają prawo w komisjach i w sali sejmowej zmienić wszystkie zapisy wyjściowego projektu.
Inaczej jest choćby w Kanadzie, gdzie parlamentarzysta nie może przedstawić projektu ustawy, którą sam napisał. Muszą ją zaakceptować albo wręcz od nowa skonstruować parlamentarni prawnicy. Również w brytyjskim parlamencie zgłoszenie projektu ustawy wymaga uzyskania pozytywnej opinii biura prawnego Izby Gmin - według zasady Johna Stuarta Milla, że parlament może tylko przyjąć albo odrzucić przedłożony projekt. Reguła "ręce posłów precz od ustaw" obowiązuje też we Francji. Założenie takiego rozwiązania jest proste - opracowywanie ustaw powinno być domeną prawników, czyli rzemieślników w sztuce legislacji. Zadaniem polityków jest tylko precyzyjne określenie celów, którym ma służyć przyjmowane prawo. W przeciwnym razie ustawodawstwo zamienia się w bublodawstwo.
Bublodawstwo powszednie
Gdy 1 stycznia 2003 r. weszły w życie przepisy znowelizowanej ordynacji podatkowej, zmienił się przepis ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Małżonkowie zostali pozbawieni prawa występowania o wpis do hipoteki ich wspólnej nieruchomości. Jedynym wyjściem pozostawał rozwód albo intercyza. Ewidentnego błędu nie zauważyło Ministerstwo Finansów (autor projektu), a także Ministerstwo Sprawiedliwości, posłowie, senatorowie oraz eksperci z Rządowego Centrum Legislacji i Biura Legislacyjnego Sejmu.
Chory twór Grzegorza Kołodki, czyli ustawa o abolicji podatkowej, została w listopadzie 2002 r. zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. - Nieczytelna i niezrozumiała! Mogła się stać pułapką dla podatników - krytykował ustawę prof. Marek Safjan, prezes TK. Ustawa wprowadzała zasadę, iż nie podlegają jej dochody z czynu zabronionego, ale nie definiowała tego pojęcia. Trybunał stwierdził więc, iż zawiera ona błąd logiczny, stanowiąc, że czyn zabroniony jest czynem zabronionym. Z abolicji nie mogli skorzystać przedsiębiorcy, bo to łamało - jak zauważył TK - konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podobne zapisy dotyczące wyłącznie przedsiębiorców miały się znaleźć w tzw. ustawie restrukturyzacyjnej. Wypadły z niej jednak, bo podczas głosowania pomylili się posłowie z klubu SLD.
W 2002 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył 210 spraw, wydając 318 orzeczeń (w jednej sprawie może wydać kilka orzeczeń), w tym 61 wyroków i 257 postanowień. Aż cztery ustawy na dziesięć kierowanych do trybunału były niezgodne z konstytucją. Efekt tego bublodawstwa jest taki, że obecnie dwa na trzy projekty ustaw wnoszone do Sejmu to konieczne nowelizacje.
Jak PSL i Samoobrona szkodzą rolnikom
Wskutek nacisków PSL i Samoobrony przyjęto ustawę o obrocie ziemią rolną, która narusza prawo własności. Uzależnia ona możliwość nabycia ziemi od osobistego jej uprawiania i ustanawia górną granicę powierzchni gospodarstw (300 ha), przez co narzuca zacofany model rozdrobnionego rolnictwa. Ustawę przyjęto, chociaż - według opinii Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu - narusza tzw. zasady przyzwoitej legislacji i podważa zaufanie do państwa.
Lobby rolnicze załatwiło sobie także nową ustawę o biopaliwach. Wprowadza ona obowiązek dodawania do paliw płynnych bioetanolu, pozbawiając użytkowników samochodów prawa wyboru. Interes kilkunastu tysięcy producentów rzepaku przeważył nad interesem kilkunastu milionów kierowców. Nowe regulacje teoretycznie powinny wejść w życie już od października (3,5 proc. dodatku biokomponentów w paliwie). Czy limity będą przestrzegane? Nie wiadomo, bo ciągle nie ma przepisów o kontroli jakości paliw.
Determinacja parlamentu w bublodawstwie nie idzie w parze z ewidentnymi zaległościami legislacyjnymi. Dotychczas nie wydano - choć na władzy ustawodawczej ciąży taki obowiązek - ustawy realizującej prawo każdego do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 konstytucji), ustawy określającej zakres podstawowych bezpłatnych świadczeń zdrowotnych (art. 68 konstytucji) oraz ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych. Jeszcze gorzej sytuacja wygląda w ministerstwach. Ministrowie zalegają z wydaniem prawie 400 rozporządzeń i zarządzeń, w czym przewodzi Ministerstwo Zdrowia - 86 rozporządzeń.
Jak studenci piszą ustawy
Ponad 90 proc. projektów ustaw nie powstaje w Sejmie, lecz w ministerstwach. Projekty te są następnie akceptowane przez Radę Ministrów. To przede wszystkim one zawierają błędy. Ustawa o budowie i eksploatacji dróg krajowych (wprowadzająca winiety) zawierała zapisy, których realizacja mogłaby zagrozić finansom państwa. - Sejm i Rada Ministrów utrzymują służby legislacyjne na wysokim poziomie, lecz w ministerstwach bywa tragicznie. Ujawniło się to podczas przesłuchań przed sejmową komisją śledczą - ocenia Adam Jankiewicz, dyrektor Zespołu Prezydialnego Trybunału Konstytucyjnego. Przy podejmowaniu prac legislacyjnych - jak wynika z raportu NIK - nagminną praktyką jest zamawianie przez ministerstwa i inne urzędy centralne projektów ustaw i rozporządzeń w kancelariach prawniczych, a nawet u studentów (są oni autorami co dziesiątego projektu).
Ustawa na zamówienie mafii
Na tle fatalnych projektów aktów prawnych przygotowywanych przez organy państwa dobrze prezentują się propozycje rozwiązań legislacyjnych zgłaszane przez niezależne agencje lobbingowe. Przykładem jest nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która dopuszcza satysfakcjonujące i dla producentów, i dla społeczeństwa rozwiązania dotyczące reklam. - Dzięki staraniom lobbystów udało się załatwić kwestię akcyzy na energię elektryczną, która ostatecznie została rozłożona między producentów i odbiorców prądu. Gdyby - jak proponował rząd - całą akcyzą obciążono producentów, to za pięć lat nie byłoby w Polsce ani jednej elektrowni, bo wszystkie by zbankrutowały, a prąd kupowalibyśmy za granicą - mówi Andrzej Długosz, szef agencji Cross Media zajmującej się lobbingiem. Ale lobbystów wynająć może każdy, nawet mafia. Zespół profesjonalistów potrafi w dowolny sposób ograć niedouczonych posłów czy kupić głosy chciwych. Ustawę o grach losowych i zakładach wzajemnych od 1992 r. nowelizowano czternastokrotnie i wciąż zostawiano lub tworzono nowe korupcyjne furtki.
Nowelizacja ustawy o służbie cywilnej spowodowała, że przez rok na stanowiska w tej służbie można powoływać osoby bez konkursu i kwalifikacji. W efekcie zatrudniono 20 nie spełniających wymogów ustawy dyrektorów generalnych ministerstw, urzędów centralnych i wojewódzkich. Podobne rozwiązania zastosowano w art. 71 ustawy o zamówieniach publicznych. Zezwala on na odstąpienie od procedury przetargowej "ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze" (w 2001 r. wykorzystano tę możliwość prawie w 300 wypadkach). Ustawa pozwala też na dowolne określanie warunków przetargu, a więc na ustawienie go pod konkretnego oferenta. Z kolei ordynacja podatkowa zawiera 129 możliwości podejmowania uznaniowych decyzji przez urzędników.
Ręce posłów precz od ustaw!
- Przyczyną obniżania się jakości polskiego prawa jest błędne przekonanie, że należy je nowelizować, zamiast dobrze egzekwować normy, które już są, a także poprawiać skuteczność sądów - mówi prof. Safjan. Zaledwie piętnastu posłów może zgłosić w Sejmie nawet najbardziej idiotyczny projekt. Tak właśnie było w wypadku ustawy o lekach za złotówkę. Pod inicjatywą poselską złożył swój podpis ówczesny minister zdrowia Mariusz Łapiński. Posłowie nie tylko zgłaszają głupie pomysły, ale także psują wiele ustaw, bo mają prawo w komisjach i w sali sejmowej zmienić wszystkie zapisy wyjściowego projektu.
Inaczej jest choćby w Kanadzie, gdzie parlamentarzysta nie może przedstawić projektu ustawy, którą sam napisał. Muszą ją zaakceptować albo wręcz od nowa skonstruować parlamentarni prawnicy. Również w brytyjskim parlamencie zgłoszenie projektu ustawy wymaga uzyskania pozytywnej opinii biura prawnego Izby Gmin - według zasady Johna Stuarta Milla, że parlament może tylko przyjąć albo odrzucić przedłożony projekt. Reguła "ręce posłów precz od ustaw" obowiązuje też we Francji. Założenie takiego rozwiązania jest proste - opracowywanie ustaw powinno być domeną prawników, czyli rzemieślników w sztuce legislacji. Zadaniem polityków jest tylko precyzyjne określenie celów, którym ma służyć przyjmowane prawo. W przeciwnym razie ustawodawstwo zamienia się w bublodawstwo.
Więcej możesz przeczytać w 31/2003 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.
