Prawo nie jest w Polsce drogowskazem, lecz groźnym labiryntem prowadzącym do bezprawia Polska cierpi na legislacyjną biegunkę. W 1993 r. parlament uchwalił tylko 21 ustaw, a w 2003 r. było ich już 235! Jeszcze bardziej przerażająca jest liczba wszystkich aktów prawnych - w 2004 r. opublikowano ich w Polsce 2889 na ponad 21 tysiącach stron. Jeden z wicemarszałków Sejmu stwierdził wprost, iż nadprodukcja przepisów "oznacza, że udręka obywateli wzrosła wielokrotnie za czasów tej kadencji. Bo każda nowa ustawa to są nowe koszty, nowe przepisy, nowa biurokracja". Podobnie myśli rzecznik praw obywatelskich prof. Andrzej Zoll: "To jest zalew, inflacja przepisów, z którą musimy walczyć. Jest niemożliwe, aby przeciętny obywatel, a nawet prawnik, mógł zapoznać się z taką liczbą przepisów - i to skomplikowanych". Część tej legislacyjnej biegunki jest tłumaczona "dostosowywaniem się do UE".
Piramida absurdu
W parze z lawinowym wzrostem liczby przepisów idzie dramatyczne obniżenie ich jakości i pogłębiająca się niezrozumiałość prawa.
Nawet w dziedzinie prawa karnego "powstają przepisy sformułowane tak mgliście, że nikt nie wie, jak je prawidłowo stosować" (prof. Zygfryd Siwik, członek Rady Legislacyjnej przy Radzie Ministrów). W prawie karnym, które powinno być szczególnie przejrzyste dla obywateli, mamy już poza kodeksami 230 ustaw z rozproszonymi przepisami karnymi. Sama idea kodeksu karnego jako podstawowego zbioru takich przepisów zaczyna więc tracić sens. "System prawa rozsypuje się na naszych oczach" - stwierdził prof. Janusz Trzciński, przewodniczący Rady Legislacyjnej.
Głupota transeuropejska
Problem biegunki legislacyjnej dotyczy całej Europy. O frustracji prawników, którzy starają się uczciwie interpretować przepisy, może świadczyć komentarz brytyjskiego sędziego, który po długiej i skomplikowanej analizie przepisów długiej i skomplikowanej ustawy ograniczającej czynsze stwierdził przed ogłoszeniem wyroku: "Żałuję, że kosztów postępowania nie mogę zasądzić od autora tej ustawy i posłów, którzy za nią głosowali". W Polsce zapadły właśnie dwa precedensowe wyroki nakazujące Sejmowi uregulowanie długów, w jakie popadły szpitale na skutek bubla legislacyjnego w postaci ustawy o podwyżkach dla służby zdrowia z 2000 r. Szkoda tylko, że pieniądze na to pójdą i tak z budżetu, a więc od wszystkich podatników, a nie z diet posłów, którzy głosowali za ustawą.
Bezprawne prawo
Dla obywateli prawo nie jest już drogowskazem, ale groźnym labiryntem, w który lepiej się nie zapuszczać. Tymczasem Europejski Trybunał Praw Człowieka już ćwierć wieku temu wyraźnie stwierdził, że przepis "nie może być uważany za ČprawoÇ, jeżeli nie jest sformułowany z wystarczającą dokładnością umożliwiającą obywatelowi dostosowanie swojego zachowania: obywatel musi mieć możliwość - w razie potrzeby po odpowiedniej poradzie - przewidzenia, w stopniu właściwym dla sytuacji, konsekwencji, jakie może pociągnąć za sobą określone działanie" ("Sunday Times" przeciwko Wielkiej Brytanii).
Polski Trybunał Konstytucyjny stwierdził w 2002 r.: "naruszeniem konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań".
Prawnicza ciuciubabka
Rażącym przykładem naruszenia zasady jasności prawa jest sprawa skazania na karę więzienia (w zawieszeniu) byłego prezydenta Wrocławia Bogdana Zdrojewskiego - za niedopełnienie obowiązków związanych z płaceniem przez gminę podatku VAT. Odpowiednie przepisy były na tyle nieprecyzyjnie sformułowane, iż nie było jasności co do obowiązku płacenia przez gminy VAT od działalności gospodarczej prowadzonej na rzecz lokalnej społeczności. Wywołało to spory między urzędami skarbowymi a gminami. W 1999 r. wrocławski NSA potwierdził w swoim orzeczeniu istnienie tego obowiązku, a na tej podstawie w 2003 r. sąd w Rawiczu uznał Bogdana Zdrojewskiego za winnego przestępstwa popełnionego przed wspomnianym orzeczeniem NSA. Ta sama kwestia była rozpatrywana przez inne sądy w wypadku innych gmin i na tej samej podstawie prawnej zapadały orzeczenia dokładnie odwrotne. Zaledwie miesiąc wcześniej Sąd Rejonowy w Lubinie uwolnił byłego prezydenta tego miasta od takiego samego zarzutu. Gdański NSA w 2000 r. nie tylko stwierdził brak obowiązku podatkowego po stronie gminy Gdańsk, ale wręcz otwarcie podkreślił w uzasadnieniu, że "tym samym sąd nie podzielił opinii sądu wrocławskiego".
Charakterystyczne jest, że szczególną zawiłością cechują się właśnie przepisy podatkowe, mimo że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż "dziedziną, w której nakaz określoności wymaga szczególnego zaakcentowania, jest - obok prawa karnego - także dziedzina prawa daninowego".
Zakaz dla posłów
Trudno powiedzieć, czy posłowie uchwalają niezrozumiałe prawa z ignorancji, czy ze złej woli ("żeby łowić ryby w mętnej wodzie"). Aby móc być prawnikiem - wykonawcą prawa, trzeba najpierw przejść trudne studia prawnicze, a następnie jeszcze odpowiednią praktykę, natomiast aby to prawo pisać i uchwalać, nie trzeba mieć nawet matury. Gdyby nawet założyć, że do parlamentu trafiliby ludzie odpowiednio przygotowani, to rozproszenie autorstwa poprzez możliwość wprowadzania dowolnych poprawek na różnych etapach przez kilkuset parlamentarzystów i ich swoboda w ingerowaniu w kwestie techniki legislacyjnej sprawiają, że nadal trudno byłoby osiągnąć wysoką jakość prawodawstwa.
Potrzebne są nowe rozwiązania instytucjonalne. Prof. Andrzej Zoll, rzecznik praw obywatelskich, zaproponował utworzenie państwowej rady legislacyjnej, złożonej z fachowców od pisania prawa. Rada odpowiadałaby za formułowanie ustaw na każdym etapie legislacyjnym. Pomysł ten należałoby posunąć jeszcze dalej i pozbawić parlamentarzystów prawa do bezpośredniego pisania ustaw i wnoszenia poprawek. Parlament powinien przygotowywać tylko polityczne zamówienie (macrodrafting), a rada legislacyjna - formułować je w tekst prawa (microdrafting). Następnie ci prawnicy legislatorzy powinni być odpowiedzialni za wszelkie uchybienia, luki i błędy w tekście, wykazane na przykład w postępowaniu sądowym, zwłaszcza przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Zero tolerancji
Rozwiązania, które funkcjonują na przykład w Szwecji i Kanadzie, pokazują, że spójność i wysoką jakość (formalną) prawa można osiągnąć tylko wówczas, gdy autor ma dobre ogólne przygotowanie prawnicze, zna formalne zasady legislacji, potrafi dobrze pisać w swoim języku, orientuje się w zagadnieniach bieżących i równocześnie zachowuje niezależność urzędnika państwowego (służba cywilna). Poza tym spójność danego aktu powinien zapewniać jeden autor (edytor), odpowiadający za formę danego tekstu na wszystkich etapach legislacji.
Na razie mamy napuchnięty i zrakowaciały system prawa. Jego większość trzeba usunąć, a stosunkowo niewielką liczbę niezbędnych przepisów radykalnie uprościć. Najprostszym i najpilniejszym zadaniem jest jednak niedopuszczenie do tworzenia nowych niezrozumiałych przepisów. Radykalniejsze powinny tu być działania Trybunału Konstytucyjnego. Skoro sama niejasność przepisów wystarcza, aby były one niekonstytucyjne, to trybunał powinien bezwzględnie eksterminować wszelkie takie akty, nawet jeśli spełniają wszystkie inne warunki konstytucyjności. Powinna tu obowiązywać zasada "zero tolerancji". Nie należy się obawiać, iż taka aktywność trybunału doprowadzi do szkodliwego zablokowania procesu legislacyjnego. Wręcz przeciwnie, obecnie w Polsce zbyt łatwo tworzy się prawo, a - jak mawiali Rzymianie - "dobre prawo to stare prawo". Nowe prawo, nawet jeśli lepsze, zawsze wprowadza na początku pewne zamieszanie, wymaga okresu dostosowawczego, burzy okołoprawną praktykę, która wytworzyła się przy okazji codziennego stosowania starej normy. Trzeba więc być bardzo ostrożnym w ingerowaniu, zwłaszcza częstym, w ustalony porządek prawny. A już na pewno lepiej nie mieć żadnego prawa, niż mieć prawo złe. Bo - jak mawiał Edmund Burke - "złe prawa to najgorszy rodzaj tyranii".
Więcej możesz przeczytać w 13/2005 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.
