Konstytucja Buzka

Gotowi do niepodległości
Trafiłem na dorobek Buzka Wielkiego kilka lat temu. Buzka (prawie) całkowicie zapomnianego, ale z tej samej cieszyńskiej rodziny, co nasz niedawny premier, czyli że musiałem odczekać, aż nie będzie to przypochlebianiem się rządowi.
Józef Buzek swoją "zasadę" przedstawił w drugim tomie jeszcze bardziej zapomnianego, wcześniejszego, zbiorowego projektu konstytucji z roku 1918. Przydługi jego tytuł oddaje styl epoki: "Projekt Konstytucji Państwa Polskiego i ordynacji wyborczej sejmowej oraz uzasadnienie i [uwaga!] porównanie projektu Konstytucji Państwa Polskiego z innemi konstytucjami, opracowane przez dr. Józefa Buzka, dziekana fakultetu prawniczego Uniwersytetu Lwowskiego".
Kiedy Niemcy aresztowali Piłsudskiego Komisja Sejmowo-Konstytucyjna pracowała dalej. Ukończyła projekt w maju 1918 r., pół roku przed niepodległością. Zdziwię czytelników: mieliśmy być... królestwem! Bardzo skrupulatnie obmyślono reguły sukcesji, by wykluczyć dynastyczne spory. Za takim ustrojem głosował nawet socjalista. Uważano, że monarchia najskuteczniej scali Polskę po rozbiorach. "Zasadzie Buzka", zdeklarowanego demokraty, ustrój monarchii nie przeszkadzał. Zasady Monteskiusza, zwróćmy zresztą uwagę, nie wymagały demokracji.


Nie przesadzając z Monteskiuszem
Proszę teraz wytrzymać krótki wykład konstytucjonalizmu. W swym dziele "O duchu praw" (przełożył Boy-Żeleński), w księdze jedenastej, w rozdziale "O ustroju angielskim", rozróżnił Monteskiusz "trzy rodzaje władzy": władzę prawodawczą, władzę wykonawczą i władzę sądzenia. Zalecał równowagę między nimi, na którą powołują się dzisiaj nawet ci, którzy nie odróżniają prokuratury od sądu. Omówił też doświadczenia antycznego Rzymu; tam ciało prawodawcze składało się z dwóch części, sugerował więc, by we współczesnej władzy prawodawczej jedna część trzymała w szachu drugą "przez obopólną zdolność przeszkadzania. Obie będą związane przez władzę wykonawczą, którą znów pętać będzie władza prawodawcza".
To nie starocie. Żebyście państwo wiedzieli, jak jeszcze niedawno kłócono się o źródła ustroju Stanów Zjednoczonych!
Gminy Amerykanów złożyły się na "stany" (państwa), a te na związek federalny. Amerykanie chcieli dobrych rządów, z samodzielnością władzy wykonawczej, od poziomu stanu poczynając, dlatego oparli się na Monteskiuszu. Nie rezygnowali z gmin. Rolę gmin w ich ustroju ukaże inny Francuz - Alexis de Tocqueville; ogromną część swego nieśmiertelnego dzieła "O demokracji w Ameryce" im poświęci (społeczeństwa demokratyczne powinny jego i Monteskiusza czytać obowiązkowo).
Co tu zrewolucjonizował Buzek? Ten znawca administracji uznał ów Monteskiuszowy podział władz, jak Bentham, za niewystarczający! Więcej: gdyby go w pełni zrealizować, byłby szkodliwy! Bo gdyby się wzajemnie władza prawodawcza z wykonawczą blokowały, sparaliżowałoby to wszelkie rządy. Co ciekawe, Anglicy sami świetnie to rozumieli. Im to szło łatwo: rząd Anglii był swoistą komisją parlamentarną o szczególnych uprawnieniach i obowiązkach. Ich wielki Bagehot (1867) bał się - ludu. Z jego ciemnotą u władzy. Bo akurat lud Anglii zdobył wtedy pełne prawa wyborcze. Bagehot nie dożył czasów, kiedy Anglię do zwycięskiej wojny z Niemcami poprowadził największy polityk brytyjski, syn walijskiego robotnika.
Dziś w myśli ustrojowej Europy, czego nam nikt nie mówi, najbardziej nadal liczą się Anglicy. Bez nich nie da się rozważać rewolucji Buzka Zapomnianego. Otóż jest pewne dzieło, które od prawie 120 lat "uważa się za część konstytucji brytyjskiej, stanowiącej połączenie wielu pisanych i niepisanych zasad" (cytuję za "Encyclopaedia Britannica"). Albert V. Dicey wydał swe "Wprowadzenie do studiów nad prawem Konstytucji" w roku 1885; do jego śmierci w 1922 r. wznawiano je osiem razy z dwoma jeszcze reprintami! I potem parę razy, zaś Emlyn Wade uzupełnił je nieznanym Anglii "prawem administracyjnym". Nasi przodkowie umieli to docenić: wersję "kanoniczną" Diceya z 1908 r. przełożono na polski w tym samym roku!
Dicey wolał, żeby i Anglia miała jedną ustawę wyższą nad wszystkie, a nie "konstytucję składaną". Niemniej i on nie dostrzegał, że zrównoważone piony władzy mogą się dogadać między sobą. Przewertowałem wczesne edycje i najpóźniejsze; w tych wczesnych, z czasów życia Diceya, nie ma nawet samorządu. Pierwszy dostrzegł tę groźbę sir Maurice Amos, profesor Uniwersytetu Londyńskiego (wydano i jego zaraz po polsku!). Pierwszy uwzględnił, że władze prawodawcza i wykonawcza "mogą bardzo dobrze pogodzić się na szkodę słabszych" (tłum. M. Szerer). Kto miałby tych słabszych bronić? "Czujna i ruchliwa" opinia publiczna, czyli w latach 30. wieku XX - prasa. Nie nazywał jej Amos "czwartą władzą". Skoro jednak "głębokie poczucie narodowe" miało czuwać nad tym, "by rząd nasz rządził z zasięganiem opinii", to się rozumiało samo przez się.
Anglicy nie byli tacy święci, zawiści naukowe działały i tam: Wade, wydając Diceya w 1939 r., pomijał Amosa, Amos nie wspomniał o Local Government Act z 1933 r., ba, pominął całą przebogatą literaturę samorządową Anglii. Anglii - ojczyzny samorządu! Doceniał go, owszem, ale nie mieścił w tej (niepisanej) konstytucji. Ot, w Anglii, gdzie sądy mogą oceniać każdy akt administracji, lud zaznajamia się z obowiązkami władzy: zasiada wszak w sądach przysięgłych i sprawuje przez niezawodowców urzędy sędziego pokoju. I ani słowa (u Wade'a też nie), że Anglicy dopiero w 1929 r. odkryli, ile ich administracja sama produkuje prawa... Tak, prawo "powielaczowe" ma swoją tradycję i tam.

Inna czwarta władza
Dopiero na tym tle docenić można rewolucję Buzka. Buzek nie polityk, a świetny znawca administracji, uważał za konieczny inny czwarty rodzaj władzy. "Czwartą władzą", pełnoprawną zaporą przeciw despotyzmowi władz centralnych, powinien być - samorząd. Z Tocqueville'a zacytował Buzek jedno, ale najważniejsze zdanie: "Bez pomocy instytucji gminnych naród może stworzyć sobie wolny rząd, lecz nie będzie w nim ducha wolności" (tłum. Marcin Król, sam Buzek przełożył to zdanie trochę inaczej).
Buzek nie zaczynał w Polsce na pustym gruncie. W 1905 r. w Warszawie Wojciech Szukiewicz spolszczył "Angielski samorząd miejscowy" Williama B. Odgersa. Co ważniejsze, w 1910 r. wyszło we Lwowie porównawcze studium samorządów Anglii, Francji, Prus i USA Percy'ego Ashleya, profesora Oksfordu, w tłumaczeniu jego polskiego ucznia (wracało w polskich dyskusjach sejmowych jeszcze w latach 30.!). Ashley w 1907 r. napisał przedmowę do wydania polskiego. Wstrzemięźliwą, ale do dziś aktualną w całej Europie kontynentalnej: "Jedną z nauk, jakie wypływają z tej książki, jest ta, że zupełna swoboda instytucji samorządu lokalnego pod względem formalnym może być zredukowana do zupełnej zależności od woli rządu centralnego w najdrobniejszych nawet sprawach nie tyle na skutek celowej akcji władz centralnych, ile z powodu politycznych zwyczajów ludności". Odgers skontrował ten pogląd (uwaga!): "Ciałom lokalnym powinno być dozwolone nawet liche prowadzenie swych własnych spraw, do pewnego przynajmniej stopnia, w ten bowiem sposób jedynie mogą one zdobyć konieczne doświadczenie i zyskać potrzebną naukę".
Ashley we wstępie wręcz uzasadniał przyszły postulat Buzka Zapomnianego - i przewidywał nasze kłopoty: "Doświadczenie zarówno przeszłych, jak i nowszych czasów wykazało dobitnie, że zupełnie scentralizowana biurokracja, a więc dobierające się samo ciało urzędnicze, rządzące z jednego centrum i odpowiedzialne jedynie przed samym sobą, nie może prowadzić w nieskończoność administracji obszernego kraju; zdradza ona zawsze tendencję do wytworzenia suchego schematyzmu myśli i metod, zapominania różnic lokalnych warunków, do stwarzania sobie nowych obowiązków, którym podołać nie jest w stanie, i wcześniej czy później upadek staje się nieuniknionym. Tam zaś, gdzie naród był usuwany od udziału w rządach krajem, gdzie nie był przyzwyczajony do kierowania sprawami publicznymi, katastrofa wywołana bankructwem biurokracji jest tym większa, że nie ma żadnej innej siły, którą by można postawić na miejsce przeżytej organizacji urzędniczej". To wszystko jakby o nas dzisiaj...

Dlaczego nam nie idzie
Wszystko już było. Dzisiejsza "Historia konstytucyjna i polityczna Francji 1789-1958" Marcela Morabito i Daniela Bourmauda wspomina, że warstwę rządzącą polityków Francji nazywano QM - Quinze Mille, Piętnaście Tysięcy (termin "klasa polityczna" wynalazł w latach 30. Gaetano Mosca). Robert de Jouvenel nazywał ją "republiką kolesiów", a diety parlamentarzystów wzrosły z 9 tys. franków w 1848 r. do 15 tys. franków (twardych!) w roku 1906. Ja zaś mam na półkach pamflet Gastona Deschamps'a z 1899 r. "Niedomagania demokracyi"; podał on, że w 1841 r. wykaz posad obsadzanych decyzjami rządu, irytujący wówczas Tocqueville'a, liczył 1071 stron, zaś w 1899 r. urósł do 1509 stron.
Sam Buzek opisywał rozstrój w rządach Francji paraliżowanych ambicjami partyjnymi, biurokracją i korupcją. Cytował francuskie opinie z roku 1883: "Większość [parlamentarna] chce kierować zamiast doradzać, chce sama administrować zamiast kontrolować". Gabinety rządziły średnio dziewięć miesięcy, państwo zaś to była administracja. Scentralizowana - w spadku po Napoleonie. Napoleon w aparacie administracyjnym widział swoiste wojsko, podlegające jednolitej dyscyplinie i centralnemu dowództwu.
Filozofia takiego ustroju administracji przetrwała w całej kontynentalnej Europie. Także w polskiej Galicji. Moi krakowscy profesorowie prawa administracyjnego przemilczali Buzka i jego równie zapomniany znakomity, ponadtysiącstronicowy, podręcznik "Administracyja gospodarstwa społecznego" z 1913 r. Przemilczali nie przypadkiem.


Władza pochodzi od władzy
Prof. Maurycy Jaroszyński, który potem doskonale wpasował się w PRL, w roku 1923 jako młody doktor, w swych "wnioskach do reformy", opowiadał o podstawach wyborów do sejmików powiatowych: "Jeżeli wybory do rad gminnych wprowadzą do nich ludzi ciasnych, co łatwo stać się może, w takim razie w sejmikach spotęguje i wzmocni się to zło, które w radach tkwić będzie".
Proszę się teraz domyślić, jaka to wyobraźnia rodziła naszą ostatnią reformę administracyjną... Gdzież było tu miejsce na samorząd jako czwartą władzę? W 1934 r. jeden z moich profesorów - Szczęsny Wachholz - po ogłoszeniu ustawy samorządowej przyzywał wiekopomne, jego zdaniem, zasady reformy administracyjnej z 28 pluviose'a VIII roku (17 lutego 1800 r.; Wielka Rewolucja Francuska nie tylko miesiące chrzciła po swojemu, ale i historię datowała od nowa). Owej reformy dokonał Napoleon, pierwszy konsul republiki, ale wcześniejszym ojcem owych zasad był Sieyes, były hrabia, były ksiądz, były już wtedy jakobin: "Zaufanie republikańskie powinno płynąć od dołu, zaś władza winna pochodzić od góry".
Skoro dzieło Napoleona przetrwało aż do roku 1934, "tym samym zasady stawione przez Sieyesa zdały [wedle Wachholza] swój egzamin dojrzałości w sposób możliwie najdoskonalszy". Trudno było uznać, że władza może pochodzić od tych, którzy ją komuś swoim wyborem powierzyli. Generacja Wachholza i Jaroszyńskiego w ogóle nie chciała pełnej samorządności gminy. Dlatego to konstytucja marcowa po dwóch latach obrad ówczesnego Sejmu nie miała w sprawach samorządu prawie nic do powiedzenia. W trzech artykułach o nim szła właściwie samorządowi w poprzek. Mało tego: szła mu w poprzek dalej niż wzory pruskie, które naśladowała (na marginesie: powiaty, choć nazwy polsko-czesko-ruskiej, mamy po zaborcach pruskim i austriackim).
Owe wzory pruskie... Buzek nie posłużył się nimi. Już w 1807 r. faktyczny ojciec nowoczesnego państwa pruskiego Karl von Stein, przywołany wówczas do władzy, pisał, że trzeba koniecznie urabiać w narodzie (pruskim!) nawyk i umiejętność zarządzania swoimi własnymi interesami. I już od czasów Steina, od 1808 r., gmina pruska imponowała swą sprawnością, poddani w pełni ją doceniali. Gmina niemiecka ostateczną swoją organizację otrzymała dopiero po pruskim zjednoczeniu Niemiec - od pruskich władz państwa. Reformowano ją potem jeszcze kilka razy, ale demokratycznych wyborów doczekała się dopiero po pierwszej wojnie światowej. Samorząd państwo pruskie umiejętnie wmontowało w machinę swojej biurokracji, nie mógł on być żadną przeciwwagą dla despotyzmu centralnych władz państwa.
Polska praca, ongiś fundamentalna, Jerzego Panejki "Geneza i podstawy samorządu europejskiego" też wmontowywała samorząd w administrację rządową. Sam Panejko unosił się na łamach kwartalnika "Samorząd terytorjalny" nad epokową reformą Steina, podkreślał jej "społecznościowo-obywatelski punkt wyjścia"!
Buzek znał z praktyki biurokrację austro-węgierską. Potrafili ją ograniczać niedoceniani w naszej tradycji polscy - tak, polscy - premierzy i ministrowie Franciszka Józefa, w tym zwłaszcza ministrowie finansów, przez ponad 50 lat wyłącznie Polacy! Jeden z nich - prof. Leon Biliński - w swym podręczniku skarbowości z 1876 r. przekonywał, argumentując doświadczeniem ówczesnej Anglii, że gmina ściągałaby podatki nie tylko skuteczniej, ale i przy większym zrozumieniu ze strony obywateli, przekazując wyżej tyle, ile potrzeba na utrzymanie władz państwa i realizację ich zadań. Niestety, ani Biliński, ani Buzek nie mieli nic do powiedzenia w projektowaniu ostatecznej wersji konstytucji wolnego państwa polskiego po roku 1919. Dlatego szło u nas jak po grudzie. Buzka zapomniano planowo.

Projekt dobrej konstytucji
W 1919 r. Józef Buzek przedstawił projekt dobrej konstytucji: proponował rząd prezydencki, "amerykański", sprawniejszy i tańszy (zgodny notabene z tradycją Konstytucji 3 maja, ale nie do przyjęcia w roku 1921, kiedy tak lękano się prezydentury Piłsudskiego). Opowiadałem się za tym ustrojem, ale nie o nim tu dziś mowa. Zajmujemy się ochroną demokracji przed centralną biurokracją.
Buzek dobrze znał wszystkie europejskie ustroje, w tym i ustrój Szwajcarii; z niego wziął podstawy swej konstytucji. Zaczął od podziału administracyjnego, ale zarazem i ustrojowego. Dzielił kraj nie na wielkie województwa, czyli regiony, z których nieuchronnego bezwładu administratywista zdawał sobie sprawę. Dzielił na prawie 70 "ziem", z ludnością od 200 tys. do 500 tys. każda. Buzek chciał, żeby owe "ziemie" same uchwalały swoje konstytucje i ustawy szczegółowe. Oczywiście w ramach regulacji ogólnopaństwowych i w ściśle określonym zakresie. Chciał uwolnić centralne władze państwa od zajmowania się sprawami małymi i codziennymi. I vice versa, "ziemie" nie mogłyby utrzymywać samodzielnie żadnych stosunków dyplomatycznych ani zawierać traktatów międzynarodowych (jakieś szczególne umowy "w sprawach należących do zakresu działania ziemi" mogłyby zawierać też tylko za pośrednictwem władz państwa). Nadzór i możliwe restrykcje władz centralnych wobec "rządów ziemskich" konstytucja Buzka opisała precyzyjnie. Żeby zaś cała idea nie pozostała w sferze ogólników, Buzek dołączył, dla przykładu, projekt konstytucji dla ziemi cieszyńskiej!
Gminie projekt Buzka nadawał rangę iście szwajcarską - co nam po 70 latach nawet nie przyszło do głowy. Gdyby ktoś go czytał, gmina zyskałaby realne poczucie tożsamości, uczynilibyśmy ją tym samym rzeczywistą bazą demokratycznego państwa (w czasie Wiosny Ludów zrewolucjonizowany parlament Austrii uchwalił, że wolna gmina jest podstawą wolnego państwa). Wedle Buzka, "każdy obywatel polski musi być obywatelem jednej z gmin Rzeczypospolitej Polskiej"; "każdy obywatel polski uzyskuje obywatelstwo w gminie, w której po dojściu do pełnoletności co najmniej przez rok jeden nieprzerwanie i dobrowolnie mieszkał".
Niestety, po pierwszym triumfie reformy samorządowej roku 1990 nigdy nie doszliśmy do uczciwej, otwartej dyskusji ani nad jej dalszym ciągiem, ani nad ustrojem państwa jako całości. Myślę jednak, że wolna gmina może być podstawą wolnego państwa polskiego.