Organizacja Narodów Zależnych

Zbiurokratyzowana. Nieskuteczna. Niedemokratyczna. Antyamerykańska. A po zażartej debacie na temat użycia siły w Iraku do listy przymiotników charakteryzujących działalność ONZ jej krytycy mogliby dodać słowo "niepotrzebna". Dlaczego zatem administracja Busha po wygraniu wojny w Iraku zabiegała najpierw o aprobatę ONZ? Ponieważ biorąc pod uwagę wydatki ONZ rzędu 1, 25 miliarda dolarów rocznie tyle z grubsza Pentagon wydaje co 32 godziny nadal jest ona najlepszą inwestycją, jaką paYstwa mogą poczynić, aby móc powstrzymywać epidemię AIDS i SARS, żywić najuboższych, wspomagać uchodźców, zwalczać światową przestępczość i rozprzestrzenianie się broni atomowej.

"ONZ stała się nieistotna".
Nie. Druga wojna w zatoce zniszczyła i tak już niski prestiż Rady Bezpieczeństwa ONZ. Jastrzębie potępiły Radę za to, że nie zdołała udzielić tej wojnie błogosławieństwa. Z kolei przeciwnicy wojny za to, że nie potrafiła przeszkodzić jej wybuchowi. Niemniej jednak, gdy poważniejsze walki ustały, Stany Zjednoczone i Wielka Brytania zaczęły pospiesznie zabiegać o upoważnienie ich przez Radę do okupacji Iraku, o zdjęcie z niego sankcji i przyznanie tym dwóm krajom prawa do sprzedaży irackiej ropy naftowej. Jakie nauki popłyną ze sporu o Irak? Czy Francja, Rosja i Chiny z niechęcią uznają dominację USA i będą w wystarczającym stopniu współpracować ze sobą, aby powstrzymywać ten kraj przed rutynowym pomijaniem Rady Bezpieczeństwa? A może utworzą opozycyjny blok, który będzie paraliżował działalność tego ciała? Czy Stany Zjednoczone i Zjednoczone Królestwo będą odnosić w Iraku sukcesy? A może będą tam nękane tyloma problemami, że po fakcie dojdą do wniosku, iż błędem było rozpoczynanie tej wojny bez poparcia Rady? Obie strony mają powód do zmiany stanowiska w kierunku współpracy. Francja, Rosja i Chiny dzięki temu, że są stałymi członkami Rady Bezpieczeństwa dysponują ogromnym wpływem na sytuację. Postrzegają Radę jako narzędzie osłabiania hegemonii USA i nie chcą, aby Biały Dom uznawał to ciało za martwe. Ale pomimo ich unilateralnych skłonności, urzędnicy administracji Busha chętnie przyjmą w przyszłości poparcie Rady w walce z terroryzmem i państwami zbójeckimi. Choć Rada nie jest i nigdy nie była głównym arbitrem w sprawach wojny i pokoju, czego jej stronnicy żałują, pozostaje najszerzej akceptowanym ciałem, które udziela różnym operacjom legitymizacji, a ta wciąż ma znaczenie, nawet dla mocarstw. Dlatego prezydent George W. Bush i sekretarz stanu Colin Powell mieli swe ważne prowojenne wystąpienia przed rozpoczęciem wojny w Iraku na forum ONZ. Oczywista ciągła ważność Narodów Zjednoczonych, poza samą ich Radą Bezpieczeństwa, przejawia się także w działalności ponad dwudziestu organizacji, z których składa się ONZ. W samym tylko 2003 roku Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej doniosła, że Iran przetwarza materiały nuklearne, gwałcąc zobowiązania traktatu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej; Międzynarodowy Trybunał Karny, powołany do osądzenia zbrodni wojennych popełnionych w byłej Jugosławii, rozpoczął proces, pod zarzutem popełnienia zbrodni ludobójstwa, obalonego jugosłowiańskiego przywódcy Slobodana Milosevica; Światowa Organizacja Zdrowia z powodzeniem koordynowała globalne działania podjęte w reakcji na wybuch epidemii SARS. Z kolei Światowy Program Żywnościowy ONZ w ostatnich pięciu latach dostarczał rocznie żywność ponad 70 milionom osób; Wysoki Komisarz ONZ do spraw Uchodźców rzuca linę ratunkową bezdomnym; Fundusz ONZ na rzecz Dzieci zapoczątkował kampanię mającą na celu powstrzymanie wymuszania małżeństw zawieranych w dzieciństwie; Wspólny Program ONZ do spraw HIV/AIDS pozostaje centralnym elementem globalnych działań podejmowanych w walce z HIV/AIDS; Fundusz Ludnościowy ONZ wspomaga projekt na rzecz rodziny, mający na celu przedłużania życia matkom i zdrowy rozwój dzieci w najbiedniejszych częściach świata. ONZ może wydawać się niepotrzebna mniejszości ludzi zadowolonych z siebie, ograniczonych i bezdusznych, ale dla większości pozostaje bardzo ważna.

"Stosunki pomiędzy Stanami Zjednoczonymi i ONZ są gorsze niż kiedykolwiek przedtem".
Nawet nie jest tak w przybliżeniu. Swego czasu, przed zwołaniem w 1952 roku zgromadzenia ogólnego ONZ, republikański senator Joseph McCarthy, z Wisconsin, rozpoczął w Nowym Jorku przesłuchania mające na celu sprawdzenie lojalności wobec państwa amerykańskich pracowników ONZ. Wówczas federalna wielka ława przysięgłych podjęła w tym samym mieście i w tej samej sprawie dochodzenie konkurencyjne. (Część pracowników ONZ wezwanych do złożenia zeznań powoływała się nawet na konstytucyjne prawo wymierzone przeciwko samooskarżaniu się). Ten skandal wywołał wielkie oburzenie i wzajemną nieufność w stosunkach Stany Zjednoczone ONZ. J.B. Mathews, główny śledczy senackiej komisji Badania Działalności Antyamerykańskiej, oświadczył, że ONZ "nie mogłaby być mniej okrutnym żartem, gdyby powołano ją w piekle, w celu udzielania tam pomocy w niszczeniu Stanów Zjednoczonych". Przez znaczny okres lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, w rezultacie napięć panujących w stosunkach wschód-zachód i północ-południe, zgromadzenie ogólne ONZ stanowiło forum manifestowania wrogości wobec USA. Amerykańscy ambasadorzy przy ONZ, tacy jak Daniel P. Moyniha i Jeane Kirkpatrick, byli wówczas "na żołdzie˛, musząc odpierać słowne ataki "pirotechniczne˛ delegatów, pojawiające się w ferworze antysemickiej i marksistowskiej retoryki. W tym okresie najgorsze stosunki pomiędzy USA i ONZ nastały po uchwaleniu, w 1975 roku, rezolucji zrównującej syjonizm z rasizmem. Z kolei w latach dziewięćdziesiątych stronnicy Kontraktu dla Ameryki, Newta Gingricha z Georgii, republikańskiego członka Izby Reprezentantów, ostro krytykowali misje pokojowe ONZ oraz blokowali płacenie przez USA składek członkowskich na ONZ i drwili z programów ONZ. Podobnie republikański senator Jesse Helms, z Północnej Karoliny, przemawiał w imieniu wielu skrajnie prawicowych, lecz błędnie myślących polityków, gdy nazywał ONZ "nemezis milionów Amerykanów". Obecnie, według Pew Global Attitudes Project, Amerykanie uważają sekretarza generalnego ONZ, Kofi Annana, za czwartego w kolejności, po brytyjskim premierze Tonym Blairze, amerykańskim prezydencie George'u W. Bushu i izraelskim premierze Arielu Sharonie, najbardziej szanowanego przywódcę światowego. Stany Zjednoczone uiściły większą część swoich zaległości płatniczych wobec ONZ. Stopniowo program ONZ i kluczowe interesy USA w dziedzinie bezpieczeństwa stają się zbieżne. Na przykład karta ONZ nie mówi nic na temat ważności rządu wyłonionego w wyniku wolnych wyborów, lecz mimo to misje ONZ rutynowo w różnych krajach sponsorują przemiany demokratyczne, monitorują przebieg wolnych wyborów i promują niezależne instytucje. Karta explicite zakazuje interwencji ONZ w politykę danego rządu, z wyjątkiem sytuacji, gdy stosuje on środki przymusu, lecz mimo to stanowisko Wysokiego Komisarza Praw Człowieka, utworzone w 1993 roku, dzięki ponagleniom USA, istnieje wyłącznie po to, aby dzięki wywieraniu nacisków na rządy postępowały one wobec obywateli w sposób właściwy. Założyciele ONZ nie wspominali o terroryzmie, jednak obecnie ONZ zachęca rządy do ratyfikowania konwencji antyterrorystycznych, zamrażania aktywów terrorystów i wzmacniania bezpieczeństwa na ziemi, w powietrzu i na wodzie. Badania opinii publicznej niezmiennie pokazują, że zdaniem znaczącej większości Amerykanów Stany Zjednoczone powinny starać się o otrzymanie upoważnienia ONZ do użycia siły, a także współpracować z innymi państwami w tym międzynarodowym gremium.

"Doktryna prewencji wprowadzona przez administrację Busha nie jest uprawniona przez kartę ONZ".
Czyżby? Karta wzywa państwa do podejmowania prób rozstrzygania sporów środkami pokojowymi, a gdy się to nie udaje, do prezentowania tych sporów na forum Rady Bezpieczeństwa, aby to ona podjęła stosowne działanie. Artykuł 51 stanowi, że nic w karcie "nie zmniejsza naturalnego prawa do indywidualnej i zbiorowej samoobrony, gdy następuje zbrojny atak na państwo członkowskie ONZ, dopóki Rada Bezpieczeństwa nie podejmie kroków nieodzownych do zachowania pokoju światowego i bezpieczeństwa". Porównajmy to zdanie z następującym fragmentem Strategii bezpieczeństwa narodowego, 2002, prezydenta Busha: "Biorąc pod uwagę cele państw zbójeckich i terrorystów, Stany Zjednoczone nie mogą już dłużej polegać wyłącznie na reakcji obronnej, jak to było w przeszłości. Na przyjęcie tej opcji nie pozwalają: niemożność wykrycia potencjalnego napastnika, bezpośredniość i natychmiastowość współczesnych zagrożeń i rozmiary możliwych szkód, jakie może spowodować broń naszych przeciwników. Nie możemy do tego dopuścić, aby nasi wrogowie uderzyli pierwsi". Zagadki nie stanowi to, co administracja oświadczyła, lecz raczej to, dlaczego zdecydowała się wywołać na świecie kontrowersje, wynosząc pozostałą opcję do rangi szeroko nagłośnionej doktryny. W rzeczywistości żadnemu amerykańskiemu prezydentowi traktat międzynarodowy nie musi zezwalać na podejmowanie działań prewencyjnych faktycznie koniecznych, aby uniemożliwić bądź zapobiec nieuchronnemu atakowi na Stany Zjednoczone. Pogląd, że w przeszłości Stany Zjednoczone polegały wyłącznie na "postawie obronnej˛ jest nieprawdziwy. W imię samoobrony w czasie zimnej wojny amerykańskie administracje obu partii podejmowały działania pogwałcające suwerenność innych państw. W 1994 roku administracja Clintona rozważała przeprowadzenie militarnych uderzeń na instalacje atomowe w Korei Północnej. W 1998 roku prezydent Bill Clinton kazał wystrzelić na Afganistan i Sudan pociski samosterujące dalekiego zasięgu, w odwecie za zbombardowanie w Afryce dwu ambasad amerykańskich, chcąc w ten sposób zapobiec ponownemu uderzeniu przez przywódcę al Kaidy, Osamę bin Ladena. Bez względu na to czy doktryna prewencji administracji Busha podąża za językiem 51 artykułu karty ONZ czy też nie, tylko wtedy dowiedzie, że stanowi odstępstwo od dotychczasowej praktyki, gdy jej wprowadzeniu w życie towarzyszyć będzie agresja i obojętność wobec istniejącego już precedensu oraz brak należytej troski o przygotowanie informacji usprawiedliwiającej podjęcie akcji militarnej. Zaplanowane co do skali i skuteczne akcje podejmowane przeciwko rzeczywistym wrogom, stanowiącym nieuchronne zagrożenie, nie powinny unieważniać międzynarodowego porządku prawnego. W przeciwnym razie muszą one rodzić kłopotliwe pytania o to, czy Stany Zjednoczone sytuują się ponad prawem czy też milcząco zakładają prawo każdego państwa do akcji militarnej w obliczu zagrożeń, które są tylko potencjalne i spodziewane. Administracja Busha przyjęła tę linię postępowania, dokonując inwazji na Irak, ale problem został rozmyty w rezultacie istnienia wielorakich racjonalnych uzasadnień tego konfliktu, takich, jak wprowadzenie w życie rezolucji Rady Bezpieczeństwa (stosunkowo mocne podstawy prawne), samoobrona (w tym wypadku wątpliwa) i wyzwolenie (jeszcze bardziej wątpliwe). Obecnie powstaje kwestia, czy administracja zamierza uderzyć, a jeśli tak, to w oparciu o jakie dowody, w Koreę Północną i Iran, ponieważ dążą one do zdobycia broni atomowej, i czy najpierw wyczerpie inne możliwości działania. Jak dotychczas, podąża drogą dyplomatyczną.

"W ONZ często ważniejsza od istoty spraw jest polityczna poprawność".
Prawda. Zimna wojna i szybkie przybywanie nowych członków ONZ, w wyniku dekolonizacji, ukształtowały służbę cywilną w ONZ, wymagając rozdziału stanowisk bardziej w oparciu o geografię niż kwalifikacje. Amerykański Kongres nie pomógł zmienić tego z biegiem czasu, gdyż przyjął pogląd, że Stany Zjednoczone mają prawo do wielu stanowisk i przydzielał je pokonanym politykom. Gdy pracowałam w ONZ, żartowałam, że zarządzanie światową instytucją jest podobne do kierowania firmą, w której pracuje 184 dyrektorów naczelnych, a każdy z nich mówi innym językiem, ma odrębne priorytety i bezrobotnego szwagra zainteresowanego wypłatą pensji czekiem. Sekretarz generalny, Kofi Annan, zrobił wszystko, co możliwe w ramach tej struktury, aby nagradzać tych, którzy mają osiągnięcia i ulepszać kryteria naboru nowych pracowników, lecz presja, żeby zadowolić wszystkie państwa członkowskie ONZ, od Afganistanu po Zimbabwe, jest jak z koszmaru sennego i utrudnia zarządzanie. Inny zadawniony problem sprowadza się do tego, że decyzje dotyczące przewodniczenia komisjom ONZ i ich członkostwa najczęściej podejmuje się w oparciu o kryterium regionalne i stosuje rotację, przywiązując jednakową wagę na przykład do Afryki Południowej i Suazi. Zgodnie z tradycją, tego rodzaju decyzje są nienaruszalne, prowadząc do powstania takiego widowiska, jak przewodniczenie obecnie Komisji Praw Człowieka przez Libię. Chcąc zapobiec tego rodzaju sytuacjom, trzeba mieć wolę zniszczenia pewnych obyczajów. Zrobił to były prezydent Clinton, gdy w 1996 roku zablokował reelekcję sekretarza generalnego Boutrosa Boutrosa-Ghalego i sprawił, że przepadła nominacja Sudanu, poparta w regionie, do Rady Bezpieczeństwa w 2000 roku. Obie te inicjatywy wywołały urazę do Stanów Zjednoczonych, lecz podwyższyły pozycję i wiarygodność ONZ.

"Operacje utrzymywania pokoju przez ONZ poniosły porażkę".
Nieprawda. Siły pokojowe ONZ utrzymują porządek w tak różnych miejscach na świecie jak Namibia, Salwador, Kambodża, wschodnia Slawonia, Mozambik i Cypr. Tradycyjna misja ONZ polega na budowie zaufania i jest prowadzona przy zachowaniu neutralności przez strony zwracające się o pomoc międzynarodową, w celu utrzymania lub wprowadzenia w życie pokoju. Działalność rozjemcza ONZ to zupełnie inna sprawa. W latach, gdy byłam stałą przedstawicielką USA przy ONZ, tragiczne doświadczenia, jakie wystąpiły w Bośni i Hercegowinie, Somalii i Rwandzie, pokazały, że w bardziej naglących i trudniejszych sytuacjach, tam, gdzie toczą się zacięte walki, giną niewinni ludzie, a walczący oponują przeciwko obecności sił międzynarodowych, tradycyjne siły pokojowe ONZ są pozbawione mandatu, struktury dowódczej, jedności celów i siły wojskowej, nie mogąc przez to odnieść sukcesu. Niestety, tego rodzaju słabości są nieodłączne od dobrowolnego i kolektywnego charakteru ONZ. Gdy zaczynają się kłopoty, pojawiają się one wszędzie, wbrew życzeniom dowódców ONZ. Jedno możliwe rozwiązanie jest następujące: w wypadku misji wprowadzających pokój i działających z upoważnienia ONZ Rada Bezpieczeństwa wyznacza odpowiednio duże państwo do zorganizowania koalicji i wprowadzenia w życie woli zbiorowej. Rada daje mandat, ale to państwo stojące na czele koalicji dyktuje warunki dosłownie i w przenośni konieczne do wypełnienia misji. Interwencja pod przywództwem USA na Tahiti (1994), akcja ratownicza pod przywództwem Australii we Wschodnim Timorze (1999) i brytyjska akcja w Sierra Leone (2000) były w dużym stopniu udane i stanowią wzór dla przyszłych. Działalność rozjemcza jest trudna, niebezpieczna i często niewdzięczna. Chcąc powstrzymać uzbrojonych ludzi, trzeba dysponować ludźmi lepiej uzbrojonymi, a znalezienie ich nie jest łatwe. Jedną rzeczą jest oczekiwać od żołnierza, że będzie narażał się na śmierć i kalectwo, broniąc swej ojczyzny, a inną oczekiwać od niego, iż przejedzie pół świata i być może zginie, próbując w czyjejś ojczyźnie stłumić walki o diamenty, ropę lub dominację etniczną. Większość ludzi po prostu nie jest aż tak altruistyczna, zwłaszcza gdy widzą, że wiele sił interwencyjnych raczej potępia się za to, czego nie zdołały wykonać, niż chwali za dźwiganie brzemion, które na siebie wzięły. W rezultacie pozostaje tylko reakcja organizacji międzynarodowej na daną sytuację kryzysową, podyktowana pragmatyzmem, epizodyczna i stopniowa, zamiast być reakcją podbudowaną zasadami, niezawodną i rozstrzygającą. Nie oczekując na jej udoskonalenie czy choćby realizowanie z większą konsekwencją, to, co społeczność międzynarodowa może zrobić najlepszego, to lepiej wyposażyć i wyćwiczyć doborowe jednostki, chcące dobrowolnie uczestniczyć w misjach wprowadzania pokoju, oraz rekrutować personel, w celu wypełnienia luki pomiędzy lekko uzbrojoną policją i ciężko uzbrojonym normalnym wojskiem, a także wnosić oskarżenia przeciwko zbrodniarzom wojennym i zwalczać źródła konfliktów, takie jak handel bronią oraz desperacka sytuacja ekonomiczna.

"Radę Bezpieczeństwa ONZ należy powiększyć".
Bez wątpienia, ale nie powinno się tym zbytnio ekscytować. Prawdopodobnie żadną inną sprawą dotyczącą ONZ nie zajmowano się z bardziej miernymi efektami. Chcąc zapewnić Radzie, jako strażnikowi bezpieczeństwa międzynarodowego i pokoju, siłę, założyciele ONZ przydzieli stałe członkostwo i prawo weta pięciu czołowym państwom spośród zwycięzców w drugiej wojnie światowej: Stanom Zjednoczonym, Wielkiej Brytanii, Francji, Związkowi Radzieckiemu i Chinom. (Pozostałe państwa rywalizują ze sobą o wybór na dwa lata na jednego z dziesięciu pozostałych członków Rady). Oczywiście od 1945 roku świat się zmienił: liczba członków ONZ uległa potrojeniu, z okładem, a trzy spośród ośmiu najbardziej zaludnionych państw świata znajdują się w Azji Południowej. Pomimo widocznej zgody na powiększenie Rady, jej członkowie znajdują się w kłopotliwym położeniu, starając się ustalić, jak tego dokonać. W poważnych debatach występuje problem sprawiedliwie dokonanego wyboru przedstawicielstwa regionalnego (czy na otrzymanie stałego członkostwa zasługują Indie i co zrobić z Pakistanem?) oraz niechęć do przydzielenia kolejnym krajom prawa weta. W okresie mojej pracy w ONZ, w połowie lat dziewięćdziesiątych, Stany Zjednoczone popierały pomysł zwiększenia liczby członków Rady do maksymalnie 21 państw i przyznanie w niej stałych miejsc Japonii i Niemcom. To stanowisko oburzało włoskiego ambasadora, F. Paola Fulciego, którego kraj sprzeciwiał się wprowadzeniu do Rady nowych stałych członków. Na mocy tej logiki, jeśli staną się nimi Japonia i Niemcy, to powinny stać się nim również Włochy, argumentował. Poza tym, mówił, "Włosi również przegrali drugą wojnę światową˛.

"ONZ zagraża suwerenności USA".
Brednia. Władza ONZ pochodzi od jej członków. ONZ spełnia rolę służebną a nie nadrzędną. Nie ma własnych sił zbrojnych, mocy aresztowania kogokolwiek, uprawnień do uchwalania podatków i konfiskowania mienia, zdolności wprowadzania regulacji prawnych, kompetencji w zakresie unieważniania traktatów i, wbrew paranoi niektórych, nie jest wyposażona w żadne czarne helikoptery, gotowe do nalotu w środku nocy na domy niewinnych ludzi i kradzieży ich mebli ogrodowych. Zgromadzenie ogólne dysponuje niewielką władzą, wyjąwszy zatwierdzanie budżetu ONZ, co czyni w wyniku konsensusu. Rada Bezpieczeństwa, która ma władzę, nie może działać bez przyzwolenia Stanów Zjednoczonych i pozostałych czterech stałych członków. Znaczy to, że bez zgody Stanów Zjednoczonych nie można wybrać sekretarza generalnego, zainicjować operacji pokojowej i powołać trybunału. Uprawnione są pytania o sprawność działania ONZ i o wiele podejmowanych przez nią akcji. Niepokój natomiast o suwerenność USA jest nie na miejscu i, jak się zdaje, wzniecają go głównie osoby niezadowolone z tego, że w ONZ jest tylu cudzoziemców. A na to, czuję się zmuszona powiedzieć, nie można nic poradzić.

"W ONZ mamy do czynienia z olbrzymią biurokracją".
Nie. Z pewnością z biurokracją, lecz wcale nie olbrzymią. Roczny budżet uwzględniający najistotniejsze funkcje pełnione przez ONZ w Nowym Jorku, Genewie, Nairobi, Wiedniu oraz przez pięć komisji regionalnych wynosi około 1, 25 miliarda dolarów, czyli z grubsza tyle, ile Pentagon wydaje co 32 godziny. W ostatnich dwudziestu latach sekretariat ONZ zmniejszył liczbę pracowników o prawie 25 proc., a od 1996 roku jego budżet utrzymuje się na takim samym poziomie. Cała struktura ONZ, złożona z sekretariatu i 29 organizacji, zatrudnia niewiele więcej ponad 50 000 osób czyli, mówiąc inaczej, tylko o 2 000 więcej, niż wymaga praca na rzecz miasta Sztokholm. Całkowite roczne wydatki wszystkich funduszy, programów i wyspecjalizowanych agencji ONZ wynoszą około jedną czwartą budżetu Nowego Jorku.