Biurokracja zagłodzona, mająca znacznie mniejsze uprawnienia decyzyjne, będzie działać uczciwiej i sprawniej Nasz stosunek do biurokracji powoli staje się czymś w rodzaju pełnej wrogości rezygnacji. Uważamy zazwyczaj, że niewiele da się w tej sprawie zrobić. Z biurokracją jest jeszcze gorzej niż z powodzią czy klęską nieurodzaju; te ostatnie dokuczają nam od czasu do czasu, podczas gdy biurokracja dokucza nam przez cały czas.
Wielu uważa - nie bez racji! - że coraz bardziej. Amerykanin Mancur Olson, zmarły przed paru laty ekonomista, przez lata wymieniany jako kandydat do Nagrody Nobla, rzucił kiedyś pół żartem, pół serio celną uwagę o biurokracji. Otóż wydatki na administrację publiczną rosły przez całe minione stulecie, a jednocześnie narzekaliśmy na nią coraz bardziej. Ponieważ zgodnie z teorią ekonomii konsumujemy więcej tego, co lubimy, więc biurokracja jest jedynym dobrem, którego "konsumpcję" zwiększamy mimo wyraźnej niechęci do tegoż "konsumowania".
Żart celny, tyle że pogłębiający jeszcze poczucie beznadziejności. Nie jestem takim pesymistą. Biurokrację da się wziąć w karby, pod warunkiem jednak, że będzie się wiedzieć, nie tylko co się chce osiągnąć, ale też jak to należy robić. Warto się zastanowić właśnie teraz, przed wyborami, nad środkami, skoro co do celów większość z nas zgodziłaby się na pewno.
Zagłodzić biurokrację!
Należy więc "zagłodzić" biurokrację, zmniejszając radykalnie zakres jej uprawnień. Moim zdaniem, biurokracja zagłodzona, mająca znacznie mniejsze uprawnienia decyzyjne, będzie działać uczciwiej i sprawniej. Jest to recepta odwrotna od stosowanej obecnie i proponowanej przez wielu ze zdumiewającym uporem, a zakładającej dodawanie władzy publicznej kolejnych uprawnień (na przykład przez powołanie, w stylu PiS-owskim, jakiejś "komisji nadzwyczajnej do walki z biurokracją").
Potrzebna jest nam recepta liberalna. Nic tak nie ogranicza możliwości utrudniania ludziom życia przez biurokrację jak radykalne ograniczenie liczby i rodzaju wydawanych licencji, pozwoleń, zaświadczeń itp. Podobnie będzie oddziaływać rzeczywiste - a nie fikcyjne jak obecnie - zmniejszenie liczby kontroli. Bezwarunkowo elementem tego ograniczania musi też być daleko idąca prywatyzacja. I to bynajmniej nie ograniczona do państwowych mastodontów z sektora przedsiębiorstw. Kiedy pracowałem w EBOiR, zgłosiła ofertę znana szwajcarska firma prywatna, która w wielu krajach zastępuje, działając na kontrakcie, służby celne. Biorąc pod uwagę nie kończące się afery celne w Polsce, jest to ewidentnie właściwy obszar dla prywatyzacji. Przykładów dziedzin, w których prywatne firmy zastąpiłyby skuteczniej i taniej państwową biurokrację, można by przytoczyć wiele, choćby prywatne więzienia (nie znam wypadku, by ktoś uciekł z prywatnego więzienia!).
Zauważmy, że zagłodzona kompetencyjnie, mająca mniej władzy nad obywatelem biurokracja nie tylko musiałaby skupić się na bardziej ograniczonym menu, ale też robiłaby to (z konieczności, nie z przekonania!) bardziej uczciwie. Skoro nie będzie tylu pozwoleń czy kontroli, ubędzie też okazji do korupcji.
Kara za bezczynność
Niestety, nie da się zlikwidować wszystkich czynności administracyjnych. Nie wszystko też (choć dużo więcej niż obecnie!) można przekazać sektorowi prywatnemu. Ale i w odniesieniu do pozostawionych biurokracji czynności można ograniczyć dyskrecjonalność, zwykłą opieszałość i korupcję. Weźmy przykład zachowań niezwykle doskwierających zwłaszcza przedsiębiorcom. Chodzi mi o odwoływanie się obywatela w związku z brakiem decyzji, którą powinien wydać urząd w przewidzianym prawem terminie, bądź od decyzji, którą uważa za krzywdzącą. Według prawa, decyzja musi zostać wydana w ciągu miesiąca. Urzędy mają jednak w nosie terminy kodeksowe i przedsiębiorcy czy innemu obywatelowi pozostaje tylko odwołanie do urzędu zwierzchniego. Ale i z tego ów opieszały urząd robi sobie niewiele. Zaczyna się zajmować sprawą dopiero wtedy, gdy zainteresowany odwoła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tyle że skarga do NSA jest rozpatrywana w terminie przeciętnie 18 miesięcy! Dla przedsiębiorcy jest to najczęściej musztarda po obiedzie.
Sprawność działania można jednak wymusić, stosując odpowiednie bodźce ekonomiczne. Kodeks postępowania administracyjnego należałoby zmienić tak, aby NSA wydawał wyrok stwierdzający bezczynność urzędu za każdym razem, nawet wtedy, gdy urząd po wielu miesiącach, gdy sprawa już czeka w NSA na rozpatrzenie, wydaje wreszcie (wielce spóźnioną!) decyzję. NSA powinien w każdym takim wypadku orzekać z urzędu karę pieniężną, obciążającą opieszały urząd. Powiedzmy, dwie trzecie tej sumy przypadałoby skarżącemu, a jedna trzecia - skarbowi państwa. Aby dotkliwość tej kary była zauważona przez urzędników, kary powinny być potrącane z funduszu nagród czy premii danego urzędu. Wywierałoby to presję psychiczną na urzędników, którzy nie tylko sami musieliby pracować bardziej solidnie, ale także zaczęliby zwracać uwagę na pracę swoich kolegów.
Tego rodzaju rozwiązań cząstkowych jest wiele i wszystkie one mogłyby krok za krokiem wymuszać lepszą pracę administracji. Nasze prawo administracyjne nie jest bowiem wyposażone w żadne instrumenty umożliwiające wyegzekwowanie od urzędników terminowej, kompetentnej i uczciwej realizacji ich obowiązków. Przepisy wymuszające takie zachowania zwiększałyby krok za krokiem presję we właściwym kierunku. Paradoksem jest fakt, że w Polsce nie istnieją zasady materialnej odpowiedzialności urzędników za podejmowane przez nich decyzje. Biurokrata jest bowiem albo "urzędnikiem bez skazy", albo podejrzanym o czyny kryminalne i siedzi w areszcie śledczym, czekając na sprawę. Tymczasem urzędnicy bez skazy i zwykli kryminaliści stanowią (zapewne) niewielką mniejszość. Najwięcej jest przeciętnych, słabych lub wręcz niekompetentnych (a w każdej z tych kategorii jest też jakiś procent nieuczciwych).
Przezroczysty urząd, nie obywatel!
Obecne przepisy i zachowania biurokracji zmieniają podstawową zasadę państwa prawa, mianowicie odpowiedzialność mianowanych urzędników przed obywatelami wyborcami. To właśnie owe pozwolenia, licencje, koncesje, owe uciążliwe kontrole, niczym nie uzasadniona dyskrecjonalność w podejmowaniu decyzji czynią z obywatela petenta, dopraszającego się łaski od jaśnie wielmożnych biurokratów. I ten staropolski termin: "wielmożny" pasuje jak ulał do relacji urzędnik - petent. Otóż biurokrata jest wielmożny, bo zgodnie z oryginalnym znaczeniem terminu wiele może. Żadne procedury nie krępują bowiem jego samowoli. Nie wiadomo, kto i na jakiej podstawie podejmuje konkretne decyzje, nie wiadomo, na jakim etapie procesu decyzyjnego znajduje się dana sprawa itp. Biurokracja jest nieprzejrzysta dla obywatela.
Natomiast wiadomo, dlaczego tak jest. Bo tak łatwiej się rządzi. Łatwiej ukryć opieszałość, niekompetencję i wreszcie korupcyjne praktyki. Tymczasem służebna rola administracji publicznej wymaga właśnie, aby to obywatel w każdym momencie mógł bez zbędnej mitręgi ustalić, u kogo znajdują się akta sprawy, ile czasu jeszcze trzeba czekać na decyzję, kto ją ostatecznie będzie podejmować i na jakiej podstawie. To urząd ma być przejrzysty dla obywatela!
Ten cel powinny wspierać dwa rodzaje działań. Po pierwsze, należy wymuszać na politykach (i to jest najtrudniejsze!) sensowne ustawodawstwo zawierające precyzyjnie opisane i przejrzyste procedury postępowania w sprawach, których dotyczy dany akt prawny. I, po drugie, w myśl zasady przejrzystości, urzędy muszą ogłaszać w Internecie nie tylko początek podejmowanych przez siebie działań i ich koniec, czyli decyzję, ale wszystkie kolejne etapy procesu decyzyjnego. I karać należy wszystkich bez wyjątku za niedopełnianie obowiązków w tym względzie. Jak? Znowu mając na względzie ekonomiczną skuteczność oddziaływania kar.
Opowiadał niedawno menedżer oddziału wielkiej firmy międzynarodowej, jak potraktowano go w urzędzie skarbowym. Zebrał on mianowicie dokumentację udowadniającą, że decyzje urzędów skarbowych w innych miastach polskich (nie wspominając już o innych krajach!) są w sprawach tego rodzaju inne niż w mieście, w którym kierowana przez niego filia ma swoją siedzibę. W odpowiedzi usłyszał od wyższego urzędnika tegoż urzędu, że nie ma co udowadniać, jak to robią inni. Albo będzie postępować tak, jak mu tutaj nakazują, albo niech się wyprowadzi z tego miasta. Otóż taki urzędnik (urzędniczka) powinien zostać zwolniony ze skutkiem natychmiastowym już następnego dnia. Przyczyna tego zwolnienia powinna zostać rozpowszechniona wśród urzędników danego urzędu skarbowego (i innych urzędów skarbowych w całej Polsce) jako przestroga.
Polski Trzeci Świat
Musimy się pozbyć złudzeń. Mamy biurokrację (i polityków) na poziomie Trzeciego Świata. W Polsce nie istnieją zasady materialnej odpowiedzialności urzędników za podejmowane przez nich decyzje. Poziom uczciwości również jest podobny. Dlatego nie należy korzystać z rozwiązań wymyślonych w krajach na wyższym poziomie cywilizacyjnym, do których jeszcze nie dorośliśmy.
Powinniśmy zawiesić, powiedzmy na dziesięć lat, przepisy o służbie cywilnej. Żadnej służby cywilnej u nas nie ma i pewnie jeszcze długo nie będzie. Nominaci są w ogromnej większości "swoimi" ludźmi z każdego kolejnego obozu rządzącego. Natomiast istnienie tych przepisów utrudnia tylko pozbywanie się nieudolnych i skorumpowanych urzędników. Miejmy nadzieję, że znajdą się rządy, które zdobędą się na wysiłek pozbycia się takiego balastu!
Żart celny, tyle że pogłębiający jeszcze poczucie beznadziejności. Nie jestem takim pesymistą. Biurokrację da się wziąć w karby, pod warunkiem jednak, że będzie się wiedzieć, nie tylko co się chce osiągnąć, ale też jak to należy robić. Warto się zastanowić właśnie teraz, przed wyborami, nad środkami, skoro co do celów większość z nas zgodziłaby się na pewno.
Zagłodzić biurokrację!
Należy więc "zagłodzić" biurokrację, zmniejszając radykalnie zakres jej uprawnień. Moim zdaniem, biurokracja zagłodzona, mająca znacznie mniejsze uprawnienia decyzyjne, będzie działać uczciwiej i sprawniej. Jest to recepta odwrotna od stosowanej obecnie i proponowanej przez wielu ze zdumiewającym uporem, a zakładającej dodawanie władzy publicznej kolejnych uprawnień (na przykład przez powołanie, w stylu PiS-owskim, jakiejś "komisji nadzwyczajnej do walki z biurokracją").
Potrzebna jest nam recepta liberalna. Nic tak nie ogranicza możliwości utrudniania ludziom życia przez biurokrację jak radykalne ograniczenie liczby i rodzaju wydawanych licencji, pozwoleń, zaświadczeń itp. Podobnie będzie oddziaływać rzeczywiste - a nie fikcyjne jak obecnie - zmniejszenie liczby kontroli. Bezwarunkowo elementem tego ograniczania musi też być daleko idąca prywatyzacja. I to bynajmniej nie ograniczona do państwowych mastodontów z sektora przedsiębiorstw. Kiedy pracowałem w EBOiR, zgłosiła ofertę znana szwajcarska firma prywatna, która w wielu krajach zastępuje, działając na kontrakcie, służby celne. Biorąc pod uwagę nie kończące się afery celne w Polsce, jest to ewidentnie właściwy obszar dla prywatyzacji. Przykładów dziedzin, w których prywatne firmy zastąpiłyby skuteczniej i taniej państwową biurokrację, można by przytoczyć wiele, choćby prywatne więzienia (nie znam wypadku, by ktoś uciekł z prywatnego więzienia!).
Zauważmy, że zagłodzona kompetencyjnie, mająca mniej władzy nad obywatelem biurokracja nie tylko musiałaby skupić się na bardziej ograniczonym menu, ale też robiłaby to (z konieczności, nie z przekonania!) bardziej uczciwie. Skoro nie będzie tylu pozwoleń czy kontroli, ubędzie też okazji do korupcji.
Kara za bezczynność
Niestety, nie da się zlikwidować wszystkich czynności administracyjnych. Nie wszystko też (choć dużo więcej niż obecnie!) można przekazać sektorowi prywatnemu. Ale i w odniesieniu do pozostawionych biurokracji czynności można ograniczyć dyskrecjonalność, zwykłą opieszałość i korupcję. Weźmy przykład zachowań niezwykle doskwierających zwłaszcza przedsiębiorcom. Chodzi mi o odwoływanie się obywatela w związku z brakiem decyzji, którą powinien wydać urząd w przewidzianym prawem terminie, bądź od decyzji, którą uważa za krzywdzącą. Według prawa, decyzja musi zostać wydana w ciągu miesiąca. Urzędy mają jednak w nosie terminy kodeksowe i przedsiębiorcy czy innemu obywatelowi pozostaje tylko odwołanie do urzędu zwierzchniego. Ale i z tego ów opieszały urząd robi sobie niewiele. Zaczyna się zajmować sprawą dopiero wtedy, gdy zainteresowany odwoła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tyle że skarga do NSA jest rozpatrywana w terminie przeciętnie 18 miesięcy! Dla przedsiębiorcy jest to najczęściej musztarda po obiedzie.
Sprawność działania można jednak wymusić, stosując odpowiednie bodźce ekonomiczne. Kodeks postępowania administracyjnego należałoby zmienić tak, aby NSA wydawał wyrok stwierdzający bezczynność urzędu za każdym razem, nawet wtedy, gdy urząd po wielu miesiącach, gdy sprawa już czeka w NSA na rozpatrzenie, wydaje wreszcie (wielce spóźnioną!) decyzję. NSA powinien w każdym takim wypadku orzekać z urzędu karę pieniężną, obciążającą opieszały urząd. Powiedzmy, dwie trzecie tej sumy przypadałoby skarżącemu, a jedna trzecia - skarbowi państwa. Aby dotkliwość tej kary była zauważona przez urzędników, kary powinny być potrącane z funduszu nagród czy premii danego urzędu. Wywierałoby to presję psychiczną na urzędników, którzy nie tylko sami musieliby pracować bardziej solidnie, ale także zaczęliby zwracać uwagę na pracę swoich kolegów.
Tego rodzaju rozwiązań cząstkowych jest wiele i wszystkie one mogłyby krok za krokiem wymuszać lepszą pracę administracji. Nasze prawo administracyjne nie jest bowiem wyposażone w żadne instrumenty umożliwiające wyegzekwowanie od urzędników terminowej, kompetentnej i uczciwej realizacji ich obowiązków. Przepisy wymuszające takie zachowania zwiększałyby krok za krokiem presję we właściwym kierunku. Paradoksem jest fakt, że w Polsce nie istnieją zasady materialnej odpowiedzialności urzędników za podejmowane przez nich decyzje. Biurokrata jest bowiem albo "urzędnikiem bez skazy", albo podejrzanym o czyny kryminalne i siedzi w areszcie śledczym, czekając na sprawę. Tymczasem urzędnicy bez skazy i zwykli kryminaliści stanowią (zapewne) niewielką mniejszość. Najwięcej jest przeciętnych, słabych lub wręcz niekompetentnych (a w każdej z tych kategorii jest też jakiś procent nieuczciwych).
Przezroczysty urząd, nie obywatel!
Obecne przepisy i zachowania biurokracji zmieniają podstawową zasadę państwa prawa, mianowicie odpowiedzialność mianowanych urzędników przed obywatelami wyborcami. To właśnie owe pozwolenia, licencje, koncesje, owe uciążliwe kontrole, niczym nie uzasadniona dyskrecjonalność w podejmowaniu decyzji czynią z obywatela petenta, dopraszającego się łaski od jaśnie wielmożnych biurokratów. I ten staropolski termin: "wielmożny" pasuje jak ulał do relacji urzędnik - petent. Otóż biurokrata jest wielmożny, bo zgodnie z oryginalnym znaczeniem terminu wiele może. Żadne procedury nie krępują bowiem jego samowoli. Nie wiadomo, kto i na jakiej podstawie podejmuje konkretne decyzje, nie wiadomo, na jakim etapie procesu decyzyjnego znajduje się dana sprawa itp. Biurokracja jest nieprzejrzysta dla obywatela.
Natomiast wiadomo, dlaczego tak jest. Bo tak łatwiej się rządzi. Łatwiej ukryć opieszałość, niekompetencję i wreszcie korupcyjne praktyki. Tymczasem służebna rola administracji publicznej wymaga właśnie, aby to obywatel w każdym momencie mógł bez zbędnej mitręgi ustalić, u kogo znajdują się akta sprawy, ile czasu jeszcze trzeba czekać na decyzję, kto ją ostatecznie będzie podejmować i na jakiej podstawie. To urząd ma być przejrzysty dla obywatela!
Ten cel powinny wspierać dwa rodzaje działań. Po pierwsze, należy wymuszać na politykach (i to jest najtrudniejsze!) sensowne ustawodawstwo zawierające precyzyjnie opisane i przejrzyste procedury postępowania w sprawach, których dotyczy dany akt prawny. I, po drugie, w myśl zasady przejrzystości, urzędy muszą ogłaszać w Internecie nie tylko początek podejmowanych przez siebie działań i ich koniec, czyli decyzję, ale wszystkie kolejne etapy procesu decyzyjnego. I karać należy wszystkich bez wyjątku za niedopełnianie obowiązków w tym względzie. Jak? Znowu mając na względzie ekonomiczną skuteczność oddziaływania kar.
Opowiadał niedawno menedżer oddziału wielkiej firmy międzynarodowej, jak potraktowano go w urzędzie skarbowym. Zebrał on mianowicie dokumentację udowadniającą, że decyzje urzędów skarbowych w innych miastach polskich (nie wspominając już o innych krajach!) są w sprawach tego rodzaju inne niż w mieście, w którym kierowana przez niego filia ma swoją siedzibę. W odpowiedzi usłyszał od wyższego urzędnika tegoż urzędu, że nie ma co udowadniać, jak to robią inni. Albo będzie postępować tak, jak mu tutaj nakazują, albo niech się wyprowadzi z tego miasta. Otóż taki urzędnik (urzędniczka) powinien zostać zwolniony ze skutkiem natychmiastowym już następnego dnia. Przyczyna tego zwolnienia powinna zostać rozpowszechniona wśród urzędników danego urzędu skarbowego (i innych urzędów skarbowych w całej Polsce) jako przestroga.
Polski Trzeci Świat
Musimy się pozbyć złudzeń. Mamy biurokrację (i polityków) na poziomie Trzeciego Świata. W Polsce nie istnieją zasady materialnej odpowiedzialności urzędników za podejmowane przez nich decyzje. Poziom uczciwości również jest podobny. Dlatego nie należy korzystać z rozwiązań wymyślonych w krajach na wyższym poziomie cywilizacyjnym, do których jeszcze nie dorośliśmy.
Powinniśmy zawiesić, powiedzmy na dziesięć lat, przepisy o służbie cywilnej. Żadnej służby cywilnej u nas nie ma i pewnie jeszcze długo nie będzie. Nominaci są w ogromnej większości "swoimi" ludźmi z każdego kolejnego obozu rządzącego. Natomiast istnienie tych przepisów utrudnia tylko pozbywanie się nieudolnych i skorumpowanych urzędników. Miejmy nadzieję, że znajdą się rządy, które zdobędą się na wysiłek pozbycia się takiego balastu!
Więcej możesz przeczytać w 38/2005 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.
