Gierek komunalny

Mieszkańcy Krakowa, Gdańska czy Wrocławia, dumni z tego, że ich miasta w ostatnich latach wypiękniały, nie wiedzą, że stało się tak metodą Gierka, czyli za kredyty, których nie ma z czego spłacić. Albo więc zimą zgasną latarnie nad nie odśnieżanymi ulicami, z kranów przestanie lecieć woda, stanie komunikacja, a ulice zaczną tonąć w śmieciach, albo miasto wejdzie w stan upadłości, a władzę przejmie zarząd komisaryczny. W stanie upadłości znajduje się już dzisiaj 19 gmin, a ponad sto zbliża się do tego stanu. Długi, które zagrażają płynności finansowej, ma już 89 proc. miast powiatowych. Mitem okazało się przekonanie, że samorządy potrafią racjonalnie wydawać publiczne pieniądze. Powód jest prosty: własność samorządowa to nadal wlasność państwowa. Już w 1998 r. Leszek Balcerowicz, ówczesny minister finansów, ostrzegał, że długi samorządów doprowadzą do krachu finansów publicznych, bo nikt ich nie kontroluje. Grozi nam więc argentyński scenariusz: gospodarka Argentyny załamała się nie dlatego, że dług centralny był tak wielki, iż państwo przestało być wypłacalne. To dziura w budżetach lokalnych spowodowała krach finansów publicznych i dewaluację narodowej waluty.
Tylko dzięki kreatywnej księgowości kilkadziesiąt największych miast nie straciło jeszcze płynności finansowej. Wystarczy, że władze miasta, zbliżając się do ustawowej granicy zadłużenia, założą kilka spółek z ograniczoną odpowiedzialnością (w stu procentach będących własnością miasta). Spółki te będą finansować z samorządowych pieniędzy miejskie inwestycje bądź usługi. W ten sposób długi nie będą obciążać budżetu miasta, choć de facto są jego zobowiązaniami. Wszystkie zadłużone gminy stosują taką kreatywną księgowość. Sztuczki wyjdą jednak prędzej czy później na jaw, bo spłaty pożyczek nie można odwlekać w nieskończoność. Państwowi komisarze przejmą władzę, a budżet centralny, czyli my wszyscy - zobowiązania.
Kilkadziesiąt miast i gmin praktycznie straciło szanse na skorzystanie z unijnych funduszy pomocowych. Unia wymaga bowiem wkładów własnych w inwestycje, a kasy samorządowe są puste. Gminy nie mogą też liczyć na nowe kredyty, bo już osiągnęły poziom dopuszczalnego zadłużenia, a poza tym straciły wiarygodność jako dłużnicy.

Wyborcze inwestycje
Do 1995 r. gminy miejskie i wiejskie praktycznie nie były zadłużone (łączne zadłużenie samorządów wynosiło około 200 mln zł). W 1996 r. było już jednak znacznie gorzej: gminy dorzuciły do kwoty długu
600 mln zł. A potem po prostu zadziałało "pierwsze prawo demokracji samorządowej", które brzmi: "Wydawaj pieniądze w roku wyborczym i poprzednim. Wtedy wyborcy zobaczą wielkie inwestycje i będą mogli skorzystać z ich efektów. Pomyślą wtedy, że jesteś dobrym gospodarzem". Skąd jednak brać pieniądze? Można skorzystać z reguły Leppera, który lubi mawiać, że "pieniądze są w bankach". Z tej reguły samorządy w latach 1997-
-1998 skorzystały tak skwapliwie, że nowe władze lokalne odziedziczyły już dług pięciomiliardowy!
W listopadzie 1998 r. uchwalono ustawę o finansach publicznych i regionalne izby obrachunkowe zaczęły się uważniej przyglądać finansom komunalnym. Władze samorządowe nie mogą jednak długo wytrzymać bez pożyczania - tak jak alkoholik bez wódki. W 1998 r. dług powiększył się tylko o miliard złotych, ale w trzech następnych latach
- wiadomo, wybory blisko - rósł już w tempie trzech miliardów złotych rocznie.

Kreatywna księgowość
Rekordzistami zadłużenia są trzy miasta: Kraków, Wrocław i Gdańsk. Na finiszu gorączki przedwyborczej, czyli w roku ubiegłym, powiększyły one swoje długi odpowiednio o 600 mln zł, 540 mln zł oraz 300 mln zł i przekroczyły ostrzegawczy wskaźnik zadłużenia, wynoszący 50 proc. rocznych dochodów. Bardzo poważnie zbliżyły się do granicy 60 proc., uruchamiającej zakaz dalszego zaciągania kredytów.
Obrońcy idei samorządności mogą powiedzieć, że owa zła tendencja została zahamowana. Statystycznie tak to może wyglądać, tyle że jest to efekt nie tylko pierwszego (do wyborów daleko), ale i drugiego prawa finansów samorządów, które brzmi: "Większość należnych z budżetu centralnego pieniędzy samorządy dostają w pierwszej połowie roku". W tym roku dostały 58,1 proc. należnych im w ramach subwencji ogólnej 32 mld zł. Te dodatkowe osiem procent to 2,5 mld zł. Skoro do czerwca dostały o tyle więcej, to w drugiej połowie dostaną o pięć miliardów mniej. I o tyle zatem (albo o jeszcze więcej, bo budżet państwa też się rozsypuje i może zacząć na subwencjach oszczędzać) powiększy się dług samorządowy na koniec roku. Wszystko wróci więc do ustalonej w ostatnich latach normy.
Mówimy o kwotach wykazywanych w tzw. sprawozdaniach z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, oficjalnie przekazywanych władzom finansowym. Ale przecież można się zadłużać i nie wykazywać tego w sprawozdaniach. Lista sposobów jest dość długa i w istocie podobna do tej, którą posługuje się Ministerstwo Finansów, kamuflując dług skarbu państwa. Jak już wspomniano, można tworzyć spółki prawa handlowego będące własnością samorządu i część długów umieścić w ich bilansach. Można opóźniać przekazywanie dotacji do jednostek budżetowych, wymuszając ich zadłużanie się u dostawców. Takie zobowiązania nie będą wykazywane w sprawozdawczości, chociaż de facto będą zobowiązaniami samorządu i samorządy kiedyś będą musiały coś z nimi zrobić. Tak jak trzeba będzie coś zrobić z długiem podległych samorządom "samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej". W roku ubiegłym powiększył się on o 1,2 mld zł (z 1,88 mld zł do ponad 3 mld zł), a w tym roku wzrósł już o ponad 2 mld zł.

Krakowska waluta
Zadłużenie sektora samorządowego wynosi 5 proc. całości długu publicznego. Jednak jeszcze w 1999 r. było to tylko nieco ponad 2 proc. Dług samorządowy rośnie zatem nawet szybciej niż galopujący dług państwowy. W bombie zegarowej, którą są nasze niezrównoważone finanse publiczne, dług może się okazać detonatorem powodującym wybuch. Tak właśnie było w Argentynie, gdzie w 2001 r. pierwsze niewypłacalność ogłosiły rządy lokalne, zadłużone na 22 mld dolarów. Kiedy banki odmówiły dalszego kredytowania prowincji Buenos Aires (w kryzysowym 2001 r. - 2 mld USD deficytu), lokalne władze wprowadziły do obiegu, obok federalnego peso, patacona - własny pieniądz, którym usiłowały regulować zobowiązania. Czy własną walutę, na przykład krajcara, wprowadzi Kraków?
- Finansowaliśmy modernizację sieci ciepłowniczej. Realizacja projektu mogła zostać rozłożona w czasie, ale tak się nie stało. Obrazu dopełnia zła administracja finansami przez radę, wskutek czego gmina podejmowała zadania, na które nie było jej stać - tak mechanizm powstawania długów tłumaczy Tadeusz Matejko, burmistrz rekordowo (67 proc. budżetu) zadłużonej Czarnej Białostockiej. Władze zadłużonych miast i gmin twierdzą, iż muszą się zadłużać, by móc inwestować. To argument nieprawdziwy - na inwestycje przeznacza się zaledwie 17 proc. wartości zaciągniętych kredytów. Te kredyty są po prostu przejadane, co potwierdza raport Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. Duże miasta wydają bez opamiętania dziesiątki milionów złotych na nowe autobusy i tramwaje - oczywiście kupowane na kredyt. Na takie wydatki nie stać znacznie bogatszych miast w Niemczech, Francji czy Holandii. Inwestycje komunalne są zresztą bardzo drogie, bo muszą na nich zarobić rodziny, przyjaciele i znajomi aktualnie rządzących (najczęściej ich firmy są pośrednikami). Poza tym władze miast wydają pieniądze na to, na co nie powinny - jak w Ostrowcu Świętokrzyskim, gdzie zastawiono majątek miejski, aby uzyskać kredyt na zakup huty. Z kolei władze Ostrowa Wielkopolskiego chcą płacić pracownikom Wagonu SA z własnej kasy.

Trzecia prosta droga
Z tej niebezpiecznej pułapki jest wyjście, a nawet kilka i muszą być one zastosowane łącznie. Po pierwsze - za mit wynikający z fałszywej ideologii należy uznać twierdzenie, że samorządy dobrze wydają pieniądze podatników, a wystarczającym mechanizmem kontrolnym są odbywające się co cztery lata wybory. Życie dowodzi, że kontrola społeczna na szczeblu lokalnym jest słabsza ze względu na łatwość tworzenia mafijnych układów, słabsze media i silniejsze uzależnienie lokalnych elit od władzy.
Po drugie - w dyskusji o tym, kto lepiej wydaje pieniądze - administracja państwowa czy samorządy - zapomina się, że jest trzecie wyjście: rynek. To wyjście znane i sprawdzone. Kiedy w latach 80. nad miastami amerykańskimi zawisło widmo katastrofy finansowej, ratunek znaleziono w prawie Savasa. Prawo to zostało sformułowane przez Steve'a Savasa, profesora School of Public Affairs, Baruch College City University of New York i doradcy burmistrza Giulianiego, w jego słynnej pracy "Prywatyzacja - klucz do lepszego rządu". Stwierdza ono, że jeżeli usługi publiczne są oferowane w sposób rynkowy przez prywatnych dostawców, ich koszty spadają o 20-40 proc. I tę obniżkę szybko potwierdziły reformy przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych, w tym w Nowym Jorku. To samo trzeba zrobić w Polsce. Przy okazji oderwie się od koryta tych, którzy pasożytują na komunalnym mieniu. Tylko czy oni dadzą się od koryta oderwać?