Balcerowicz wprost - Rządy prawa

W powszechnym odczuciu demokracja to zarówno wybieralność władz, jak i praworządność. Takie pojmowanie demokracji wynika z badań ankietowych: za jej główną słabość w naszym kraju ludzie uznają nierówność wobec prawa. W 2003 r. dwie trzecie respondentów uważało, że taka nierówność jest faktem. Z pracy sądów zadowolonych było tylko 20 proc. osób. Także wielu naukowców oraz publicystów głosi, że demokracja obejmuje - z definicji - i wybieralność władz, i praworządność. Jest to jednak ujęcie odbiegające od standardu nowoczesnych nauk społecznych, które - za austriackim ekonomistą Josephem Schumpeterem - demokrację definiują poprzez wybieralność władz w uczciwych i regularnie przeprowadzanych wyborach. Pozwala to dostrzec, że wybieralność władz i praworządność są historycznie i empirycznie rozdzielne. W dojrzałych państwach Zachodu najpierw ukształtowały się rządy prawa (konstytucyjny liberalizm) - głównie przez efektywne ograniczenia arbitralności władzy państwa - a potem następowało rozszerzenie prawa wyborczego. Z kolei w wielu niedawno zdemokratyzowanych państwach poziom praworządności jest niski, a w niektórych krajach, gdzie władze publiczne nie są wybierane w powszechnych wyborach (na przykład w Hongkongu), jest on wysoki. Zatem zarówno państwa o władzach wybieralnych, jak i niewybieralnych mogą się odznaczać różnym poziomem praworządności.

Prawo do wzrostu
Rozłączne pojmowanie demokracji - jako wybieralności władz oraz praworządności - pozwala badać bardzo ważny problem ich relatywnego znaczenia dla rozmaitych sfer życia społeczeństwa, szczególnie dla tempa długofalowego rozwoju gospodarki. Prowadzone od kilkunastu lat badania wskazują, że sama wybieralność władz nie ma statystycznie uchwytnego wpływu na to tempo, natomiast poziom praworządności - ma. Amerykański ekonomista Robert J. Barro oszacował, że wzrost tego poziomu o jeden punkt (w skali 0-6 punktów) podnosi roczne tempo wzrostu gospodarczego o 0,2 punktu procentowego. Jest to tylko wpływ bezpośredni, który pomija m.in. pozytywne oddziaływanie praworządności na skalę inwestycji. Warto dodać, że według tego samego autora, podniesienie wydatków na funkcjonowanie państwa o 10 proc. obniża roczne tempo długofalowego wzrostu gospodarki aż o 1,6 punktu procentowego! Zatem rozdęte państwo oznacza biedne społeczeństwo.
Rozłączne traktowanie pojęć demokracji i praworządności pozwala też badać zależność między wybieralnością władz a poziomem rządów prawa. Innymi słowy, czy demokracja (w porównaniu z jej brakiem) sprzyja praworządności. Tym zagadnieniem zajmował się m.in. amerykański ekonomista Mancur Olson, dochodząc do wniosku, że taki pozytywny związek istnieje.

Prawo małych i wielkich
Cóż to jest jednak owa praworządność? Trwająca od wieków debata na ten temat do tej pory się nie zakończyła. To stan typowy dla wielkich idei, do których należy m.in. pojęcie wolności. Z praworządnością i wolnością jest podobnie jak ze zdrowiem: wiemy, że nie ma zdrowia idealnego, ale wiemy też, że nie każda choroba oznacza utratę zdrowia. Nie traci się go z powodu kataru, tego samego nie da się jednak powiedzieć o AIDS. Filozofowie oraz teoretycy państwa i prawa starają się zdefiniować ideę rządów prawa przez określenie warunków, których zaistnienie z osobna jest niezbędne i - w sumie - wystarczające do tego, by móc powiedzieć, kiedy ów ideał jest realizowany. O żywotności debaty świadczy to, że w pierwszym numerze czasopisma "Law and Philosophy" z 2004 r. Andrei Marmor usiłuje zdefiniować owe warunki praworządności. Wymienia następujące:

• państwo musi rządzić poprzez prawo, co m.in. oznacza, że rządzący nie uciekają się do innych środków, na przykład wykorzystywania służb specjalnych w walce politycznej;
• prawo powinno móc wpływać w pewien zamierzony sposób na ludzkie zachowanie - musi mieć zatem odpowiednio duży zasięg podmiotowy i powinno być znane osobom, których działania ma kształtować (musi więc być ogłoszone); nie powinno działać wstecz (nie da się wpływać na przeszłe zachowania), być wzajemnie sprzeczne, domagać się od ludzi czynów niemożliwych do wykonania i zmieniać się zbyt często.

Co szczególnie interesujące, autor pokazuje, że nie zawsze jest wskazane spełnienie niektórych warunków w stopniu maksymalnym. Gdyby na przykład z całą mocą ogłoszono, że ofiara napadu, która zabije w obronie własnej napastnika, będzie zwolniona z kary, zwiększyłoby to zapewne liczbę przekroczeń granic obrony koniecznej.
Do wspomnianych warunków należy z pewnością dodać ideał trzeci, a mianowicie równości ludzi wobec prawa. Historycznie rzecz biorąc, chodziło o to, aby władcy nie stali ponad prawem. Jeszcze dziś w wielu krajach udział we władzy politycznej zapewnia de facto uprzywilejowane traktowanie przez wymiar sprawiedliwości. Warto pamiętać, że stosunkowo niedawno - w skali historycznej - mieliśmy w Polsce prawo stanowe, które różnicowało sytuację prawną szlachty, mieszczan i chłopów, a niewolnictwo na południu USA zniesiono dopiero w drugiej połowie XIX wieku. Takiego różnicowania prawa współcześnie się nie toleruje (z wyjątkiem prawnej dyskryminacji kobiet w krajach ortodoksyjnego islamu). Ale na tym sprawa się nie kończy. Równości w prawie stanowionym może towarzyszyć skrajna nierówność w jego egzekwowaniu. Tak się dzieje na przykład wtedy, gdy sądy - nawet niezawisłe - działają niewydolnie. Uderza to w ludzi biedniejszych i małe przedsiębiorstwa; bogaci i wielkie organizacje lepiej sobie radzą w takiej sytuacji. Mamy tu analogię do inflacji - ona również dotyka głównie biednych i małych.

Prawo i bezprawie
W filozofii prawa toczy się spór o to, czy ideę praworządności można sensownie określić, pomijając treść prawa, a ograniczając się do wymienionych warunków formalnych, czy też dodatkowo powinna ona spełniać określone warunki w zakresie treści prawa. Nie wchodząc głębiej w ten spór, należy zauważyć, że owe warunki formalne są bardzo ważne dla ludzi, a więc w żadnej mierze nie należy ich lekceważyć, przeciwnie - trzeba dążyć do tego, by były spełnione. Mimo to praworządność formalna nie wystarczy, aby móc sensownie mówić o rządach prawa. Wyobraźmy sobie sytuację, gdy z zachowaniem wszelkich formalnych wymagań władze okupacyjne ogłaszają i stosują przepisy, na mocy których po każdym zamachu na okupanta określona liczba losowo wybranych ludzi będzie rozstrzelana. Nie sposób mówić w tym wypadku o rządach prawa. Zakładają więc one, że oprócz spełnienia ważnych warunków formalnych normy prawne muszą zawierać pewne niezbędne minimum praw jednostki.